Лизинг в сельском хозяйстве

Лизинг - это совокупность экономических и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора лизинга, в том числе с приобретением предмета лизинга (ст. 2 Федерального закона от 29 октября 1998 г. "О финансовой аренде (лизинге)"*(137) (в ред. от 26 июля 2006 г.). В соответствии с Гражданским кодексом РФ договор финансовой аренды (лизинга) является разновидностью договора аренды.

По договору финансовой аренды (лизинга) арендодатель (лизингодатель) обязуется приобрести в собственность указанное арендатором (лизингополучателем) имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору (лизингополучателю) это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. Арендодатель в этом случае не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца (ст. 665 ГК РФ).

Несмотря на то что предмет лизинга является собственностью лизингодателя, по общему правилу риск случайной гибели или порчи предмета лизинга переходит к лизингополучателю в момент передачи ему имущества продавцом.

По окончании срока договора лизинга лизингополучатель может возвратить предмет лизинга лизингодателю или приобрести его в собственность в соответствии с условиями договора. Чаще всего в договоре лизинга предусматривается обязанность лизингополучателя по окончании срока договора выкупить лизинговое имущество по остаточной стоимости.

Предметом договора лизинга могут быть любые непотребляемые вещи, используемые для предпринимательской деятельности, кроме земельных участков и других природных объектов.

В агропромышленном комплексе лизинг широко используется в качестве альтернативы купле-продаже (в частности, в кредит) для приобретения сельхозтоваропроизводителями сельскохозяйственной техники, высокотехнологичного животноводческого оборудования и высокопродуктивного племенного скота. Лизинг позволяет приобрести необходимый товар в рассрочку, хотя и с наценкой.

Согласно ст. 4 Закона "О финансовой аренде (лизинге)" лизингодателем может быть физическое или юридическое лицо, которое за счет привлеченных и (или) собственных средств приобретает в ходе реализации договора лизинга в собственность имущество и предоставляет его в качестве предмета лизинга лизингополучателю за соответствующую плату, на определенный срок и на определенных условиях во временное владение и пользование с переходом или без перехода к лизингополучателю права собственности на предмет лизинга.

В сельском хозяйстве лизинг осуществляется в основном с участием государства. Указанный вид лизинга характеризуется тем, что лизингодателем является специализированная лизинговая компания, которой на осуществление лизинга сельхозтехники и племенного скота ежегодно выделяются средства из федерального бюджета. Номенклатура продукции, закупаемой этой компанией для передачи в лизинг, ежегодно утверждается Министерством сельского хозяйства РФ.

Начало правовому регулированию отношений по договору лизинга в сельском хозяйстве было положено постановлением Правительства РФ от 16 июня 1994 г. N 686 "Об организации обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией на основе финансовой аренды (лизинга)"*(138). Данным постановлением функции лизинговой компании по приобретению сельскохозяйственной техники у заводов-изготовителей и сдаче ее в долгосрочную аренду (лизинг) сельскохозяйственным товаропроизводителям были возложены на ОАО "Росагроснаб".

Основы регулирования лизинговой деятельности в России были заложены Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1929 "О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности"*(139), во исполнение которого постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 633 "О развитии лизинга в инвестиционной деятельности" было утверждено Временное положение о лизинге*(140), определившее основные элементы правового регулирования договора лизинга.

В 1995 г. было принято и несколько ведомственных актов, касающихся лизинга в агропромышленном комплексе. В частности, 5 мая 1995 г. Минсельхозпродом России, Минфином России и ОАО "Росагроснаб" был утвержден Порядок обеспечения агропромышленного комплекса продукцией машиностроения на лизинговой основе*(141) (с изм. от 3 октября 1995 г.)*(142). В данном документе предусматривалось создание и постоянное пополнение специального (лизингового) фонда, который формируется за счет федеральных и региональных бюджетных ассигнований, средств машиностроительных предприятий, поставляющих для АПК машиностроительную продукцию, а также других разрешенных законом источников. Бюджетные ассигнования выделяются на возвратной основе Минсельхозпроду России, который поручает ОАО "Росагроснаб" выполнение и координацию работ по проведению лизинговых операций. Финансовые средства, поступающие от лизингополучателей в течение срока действия лизинговых договоров, на возвратной основе зачисляются в лизинговый фонд для использования по назначению, т.е. для проведения "Росагроснабом" новых лизинговых операций. Минсельхозпрод России утверждает номенклатуру и суммовые объемы поставок по лизингу машиностроительной продукции по областям, краям, республикам в составе Российской Федерации, автономным образованиям и другим лизингополучателям АПК России. Было также установлено, что в течение срока действия договора лизинга с лизингополучателя ежегодно взимается арендная плата в размере 3% невозмещенной (остаточной) стоимости приобретенных машин и оборудования, которая используется для пополнения лизингового фонда лизингодателя (т.е. ОАО "Росагроснаб"). Общий размер снабженческо-сбытовой наценки для продукции, передаваемой в лизинг, независимо от числа посредников и арендной ставки за лизинг не должен превышать 12%.

Позднее указанные размеры арендной платы и снабженческо-сбытовой наценки, которые разрешалось взимать ОАО "Росагроснаб", были закреплены в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. N 228 "О лизинге машиностроительной продукции в агропромышленном комплексе Российской Федерации с использованием средств федерального бюджета"*(143).

До 2001 г. ежегодно в федеральном бюджете предусматривались средства на формирование и пополнение лизингового фонда. С 1994 по 2001 г. на лизинговую деятельность в АПК за счет средств федерального бюджета было выделено 17 661,7 млн. руб., из них 10 806,7 млн. руб. были направлены через ОАО "Росагроснаб" на закупку и поставку по лизингу машиностроительной продукции и 355 млн. руб. - на закупку племенного скота через Росплемобъединение и ОАО "Агроплемсоюз"*(144). Указанные компании были отобраны на конкурсной основе Минсельхозпродом России, с ними были заключены государственные контракты на осуществление лизинговой деятельности в АПК с использованием средств федерального бюджета. Срок действия контрактов истекает в 2009 г., т.е. сроки договоров лизинга сельхозтехники, закупленной за счет бюджетных средств, заключенных ОАО "Росагроснаб", истекают в 2009 г. Соответственно, взаиморасчеты по ним должны быть реализованы в сроки, указанные в договорах. Таким образом, по окончании взаиморасчетов с лизингополучателями ОАО "Росагроснаб" обязан возвратить ранее выделенные ему государственные средства в федеральный бюджет.

Система осуществления лизинга с участием государства изменилась в 2001 г., когда было создано ОАО "Росагролизинг". Распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. N 1208-р Минимущество России было признано главным распорядителем средств федерального бюджета, направляемых в уставный капитал ОАО "Росагролизинг". Минфину России было предписано выделить Минимуществу России в 2001 г. за счет федерального бюджета 5 млрд. руб. для направления в уставный капитал ОАО "Росагролизинг".

После создания ОАО "Росагролизинг", где участие государства составляет 99,9%, бюджетные ассигнования, ранее направляемые на формирование государственного лизингового фонда (из него эти средства предоставлялись лизинговым компаниям, прошедшим конкурс), теперь предусматриваются как взнос Российской Федерации в уставный капитал лизинговой компании. Например, согласно ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2007 г. "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(145) (в ред. от 8 ноября 2008 г. N 193-ФЗ) размер бюджетных ассигнований, направляемых в уставный капитал ОАО "Росагролизинг", составляет 12 млрд. руб. Таким образом, "Росагролизинг" стал полным монополистом в использовании бюджетных средств на эти цели.

Так как бюджетные средства в конечном счете становятся собственным капиталом ОАО "Росагролизинг", то вопрос относительно размера арендной платы за технику, передаваемую по лизингу, решает совет директоров компании.

В связи со сменой схемы государственного агролизинга произошло значительное удорожание техники, передаваемой в лизинг. По отчетам самого ОАО "Росагролизинг", это удорожание с самого начала его деятельности составляло 39% заводской цены, в то время как в Росагроснабе это удорожание не превышало 14%.

К настоящему времени в соответствии с Порядком использования средств уставного капитала ОАО "Росагролизинг", направляемых на обеспечение агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами за счет средств, полученных из бюджетов различных уровней (с изм. от 22 января 2009 г.), размер процентной ставки по договорам лизинга технологического оборудования для хранения и переработки рыбной продукции, лесозаготовительной техники, оборудования для лесопереработки составляет не менее 4,3% годовых от остаточной стоимости предмета лизинга; по договорам лизинга техники и оборудования всех видов (за исключением указанной выше) - не менее 3,5% годовых; по договорам лизинга племенных животных - не менее 1,5% годовых.

Сроки расчетов по договорам лизинга увеличены по комбайнам и тракторам до 10 лет, по комплексам машин и оборудованию - до 15 лет. Эти сроки по конкретным договорам могут быть уменьшены.

Лизинговые платежи осуществляются ежеквартально, что свидетельствует об отсутствии в договорах лизинга, заключаемых ОАО "Росагролизинг", учета сезонности сельскохозяйственного производства.

Возможность уплаты лизинговых платежей в натуральной форме (произведенной продукцией) является более выгодной формой оплаты для сельхозтоваропроизводителей, чем денежная. В договорах лизинга, заключенных ранее ОАО "Росагроснаб", такая форма оплаты была предусмотрена. В Порядке использования средств уставного капитала ОАО "Росагролизинг" такая возможность не упоминается.

В связи с тем что ОАО "Росагролизинг" является фактически государственной компанией, реестры сельхозтехники, оборудования и племенных животных для реализации сельхозтоваропроизводителям на условиях финансовой аренды (лизинга) ежегодно утверждаются министром сельского хозяйства РФ.

В то же время ОАО "Росагролизинг" представляет собой самостоятельное юридическое лицо, поэтому информация о его деятельности (об условиях лизинга) является закрытой.

§ 5. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) сельскохозяйственных организаций

Одной из центральных проблем аграрной экономики России была и остается неплатежеспособность сельскохозяйственных организаций. Их кризисное состояние в начале реформы объяснялось прежде всего макроэкономическими проблемами (например, проблемами, связанными с реализацией продукции, со страхованием, с налогообложением, кредитованием, разрывом межотраслевых связей, ограничением денежной массы, вызвавшим нехватку оборотных средств предприятий, либерализацию цен и значительный рост цен на услуги предприятий-монополистов). В сельском хозяйстве возник диспаритет цен, который в совокупности с инфляцией 1992-1994 гг. поглотил денежные накопления и оборотные средства сельскохозяйственных предприятий. Кроме того, ощущались недостатки в менеджменте (плохое управление, медленная адаптация руководителей сельхозпредприятий к работе в рыночных условиях); установленная процедура взимания платежей, пеней и штрафов также способствовала накоплению долгов в бюджеты и внебюджетные фонды*(146). Последние годы не внесли существенных позитивных изменений в социально-экономическое положение АПК России. Все еще значительное количество сельскохозяйственных организаций остаются убыточными: если в 1992 г. они составляли 5%, то в 2000 г. - 51%, 2002 г. - 55%, 2003 г. - 49%, 2004 г. - 35%, 2005 г. - 40%, 2006 г. - 32%.

Одним из первых нормативных актов, упоминающих о признании несостоятельными (банкротами) колхозов и совхозов, является постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"*(147). Пункт 14 данного постановления, в частности, предусматривал, что колхозы и совхозы, не обладавшие финансовыми ресурсами для погашения задолженности по оплате труда и кредитам, объявлялись несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 г. и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 г. Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г. устанавливали случаи, когда местная администрация могла не признавать хозяйство с просроченной задолженностью несостоятельным, например, если задолженность вызвана стихийными бедствиями, невыплатой хозяйству государством компенсации за удорожание средств производства и за сельскохозяйственную продукцию, невыплатой хозяйству государством средств на социальное развитие. В этих случаях погашение просроченной задолженности или обеспечение ее пролонгирования осуществлялось за счет республиканского бюджета. Если местная администрация выделяла иные основания непризнания хозяйства банкротом, тогда погашение или пролонгирование долгов осуществлялось за счет местного бюджета. Министерство сельского хозяйства РФ рекомендовало не объявлять несостоятельными (банкротами) хозяйства, вошедшие в перечень государственных сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие постановления N 86 (например, государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, крупные парниково-тепличные комбинаты, молочные и мясные крупного рогатого скота комплексы, зверосовхозы и др.). В данный период в обязательном порядке не учитывались специфические условия функционирования сельскохозяйственных организаций. Не были они предусмотрены и в Законе РФ от 19 ноября 1992 г. N 3929-I "О несостоятельности (банкротстве) предприятий"*(148). Ко всем должникам применялись одинаковые правила, что имело отрицательные последствия на практике. Кроме того, основываясь на положениях Закона N 3929-I, невозможно было достичь баланса интересов должника и кредиторов. Позднее постановлением Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. N 1081 "Об особенностях процедур, применяемых в отношении неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций"*(149) было утверждено положение, определяющее особенности процедур, применяемых в отношении федеральных государственных сельскохозяйственных организаций, а также сельскохозяйственных организаций, в капитале которых доля (вклад) Российской Федерации составляла более 25%, признанных в установленном порядке неплатежеспособными и имеющими неудовлетворительную структуру баланса. Постановлением N 1081 предписывалось учитывать данные балансов таких организаций за последние три-пять лет для реальной оценки их финансового состояния, рекомендовано учитывать такие особенности, как необходимость сохранения целевого использования земли, сезонность производства, необходимость сохранения жизнедеятельности объектов социальной сферы.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(150) определил особенности банкротства сельскохозяйственных организаций, т.е. организаций, которые в качестве основного вида деятельности осуществляют только производство сельхозпродукции либо ее производство и переработку при условии, что выручка от реализации такой продукции составляет не менее 50% общей суммы выручки организации (сельскохозяйственные коммерческие организации обладают общей правоспособностью и вправе заниматься любой другой деятельностью, прямо не запрещенной законом). Особенности процедур банкротства применялись также к рыболовецким артелям, у которых выручка от реализации выращенной (произведенной и переработанной) сельхозпродукции и выловленных водных биоресурсов составляла не менее 70% общей суммы выручки.

Законодатель учел более незащищенное положение сельскохозяйственных производителей по сравнению с другими участниками оборота, поэтому установил особые правила их банкротства. В частности, предусмотрел, что при продаже объектов недвижимости обанкротившейся сельскохозяйственной организации преимущественное право на их приобретение имели сельскохозяйственные организации и крестьянские хозяйства, расположенные в данной местности. Что касалось земельных участков ликвидируемой сельскохозяйственной организации, то они могли отчуждаться или переходить к третьим лицам на основании земельного законодательства (на тот период действовал Земельный кодекс РСФСР 1991 г.). К особенностям также относилась возможность увеличения срока внешнего управления сельскохозяйственной организацией с учетом периода сельскохозяйственных работ. Этот срок мог составлять 1 год 9 месяцев. Если в течение срока внешнего управления имело место ухудшение финансового состояния в связи со стихийными бедствиями, эпизоотиями и другими крайне неблагоприятными условиями, то срок внешнего управления мог быть продлен арбитражным судом еще на один год, и составлять, таким образом, 2 года 9 месяцев, в то время как общий максимальный срок внешнего управления - 1,5 года.

2 декабря 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(151) (в ред. от 28 апреля 2009 г.). В нем значительно усилены общие условия проведения банкротства: эта процедура должна проходить максимально результативно с сохранением производственного, экономического и трудового потенциала сельскохозяйственного предприятия. Новый Закон направлен на недопущение передела собственности, предусматривает определенные льготы в отношении процедур банкротства сельскохозяйственных организаций лишь в том случае, если их выручка от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 50% общей суммы выручки (для рыболовецких артелей - не менее 70%). Однако законодательство и 1998 г., 2002 г. не определяет, за какой период, в течение какого времени выручка должна составлять 50 (70%): за весь период деятельности юридического лица или за последний год(ы). Например, в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", Налоговом кодексе РФ за основу берется "календарный год".

Закон N 127 учитывает особую экономическую значимость сельскохозяйственных организаций как особых субъектов аграрного сектора экономики, закрепляя срок, на который вводятся наблюдение или финансовое оздоровление сельскохозяйственных организаций - на срок до окончания соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции. Если в ходе финансового оздоровления имели место спад и ухудшение финансового состояния в связи со стихийными бедствиями, эпизоотиями или другими обстоятельствами чрезвычайного характера, то срок данной процедуры может быть продлен на год при условии изменения графика погашения задолженности. Ожидание окончания соответствующего периода сельскохозяйственных работ обусловлено не только их сезонным характером, но и тем обстоятельством, что доходы от реализации продукции могут быть получены, как правило, только после завершения сельскохозяйственных работ, связанных, например, с уборкой урожая. Соответственно, с истечением указанного периода связана возможность увеличения активов должника, что, в свою очередь, повышает возможность удовлетворения денежных требований кредиторов. Здесь законодатель учел интересы как кредиторов, так и должника, поскольку последний получает реальную возможность восстановить свою платежеспособность и избежать банкротства, а кредиторы - удовлетворить свои денежные требования. Если же в указанный период платежеспособность должника не восстановилась и требования кредиторов не удовлетворены, должник может быть объявлен банкротом.

При введении внешнего управления также учитываются названные особенности, и его срок может быть продлен до трех месяцев по сравнению с другими субъектами, а при чрезвычайных обстоятельствах - на год. Закон N 127-ФЗ закрепил особенности продажи имущества сельскохозяйственных организаций: на первые торги выставляется предприятие должника; преимущественным правом приобретения имущества должника обладают сельскохозяйственные организации и крестьянские хозяйства, владеющие земельным участком, непосредственно прилегающим к земельному участку должника, а в случае их отсутствия - сельскохозяйственные организации, крестьянские хозяйства, расположенные в данной местности. Закон N 127-ФЗ по сравнению с Законом N 6 урегулировал неопределенность вопроса, возникающего в случае обращения нескольких претендентов на преимущественное право приобретения предприятия или имущества должника. В настоящее время это право предоставляется лицу, заявление которого поступило арбитражному управляющему первым, по цене, определенной на торгах.

При признании сельскохозяйственной организации банкротом земельные участки могут отчуждаться или переходить к другому лицу, Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию в рамках в первую очередь Земельного кодекса РФ (2001 г.) и Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 3 декабря 2008 г.). Следует отметить, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с публичных торгов преимущественное право субъекта Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта Федерации и муниципального образования, отсутствует. Кроме того, размер общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории одного муниципального района, имеющихся на праве собственности у покупателя и приобретаемых им в результате банкротства сельскохозяйственной организации, должен соответствовать требованиям закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъекта Российской Федерации, на территории которого расположена банкротящаяся сельскохозяйственная организация. Судебная практика в настоящее время в основном исходит из того, что конкурсное производство в отношении сельскохозяйственных должников следует вводить только в крайних случаях, когда реабилитационные процедуры невозможны.

Проведение процедур банкротства сельскохозяйственных организаций требует особых знаний и умений. Большинство же управляющих ранее не работали в сельском хозяйстве, и их действия иногда приводят к более быстрому открытию конкурсного производства и ликвидации должника. Арбитражные суды сталкиваются с многочисленными фактами некомпетентного, а иногда и недобросовестного ведения дел должника арбитражными управляющими. К сожалению, Законы "О несостоятельности (банкротстве)" (1992, 1998, 2002 гг.) не предъявляли никаких обязательных требований к кандидатуре управляющего (например, иметь соответствующую подготовку, стаж работы в области сельскохозяйственного производства или аграрного права). Согласно ч. 3 ст. 20.2 Закона N 101-ФЗ (в ред., действующей с 11 января 2009 г.) конкурсный кредитор или уполномоченный орган, являющийся заявителем по делу о банкротстве, либо собрание кредиторов вправе выдвигать к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве дополнительные требования (например, наличие определенного стажа работы на руководящих должностях в организациях соответствующей отрасли экономики).

Глава VI. Государственное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия

§ 1. Понятие "рынок"

В экономической и правовой науке принято считать, что рынок - это прежде всего экономическая категория. В многочисленных исследованиях сущности рынка, проводимых за рубежом, выделяются два подхода: "объектный" и "субъектный"*(152). Согласно первому подходу рынок рассматривается как совокупность совершаемых сделок, что, по мнению авторов*(153), сводит понятие "рынок" к обороту товаров, при втором просматривается взаимосвязь покупателей с продавцами, рынок представляется в качестве института, сводящего вместе покупателя и продавца для совершения сделок. В территориальном аспекте категория "рынок" - это определенная территория, на которой совершаются сделки.

Однако рынок является не только экономической, но и правовой категорией. В ряде нормативных правовых актов в зависимости от цели регулирования ими тех или иных отношений, содержатся разные определения товарного рынка. Так, в ст. 4 Закона N 948-I от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" эта категория определяется как сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.

Рынок определенного товара имеет продуктовые (взаимозаменяемые товары) и географические границы, которые могут не совпадать с административно-территориальным делением страны.

В Налоговом кодексе РФ (ст. 40) рынком товаров признается сфера обращения этих товаров, определяемая исходя из возможности покупателя (продавца) реально и без значительных дополнительных затрат приобрести (реализовать) товар на ближайшей по отношению к покупателю (продавцу) территории Российской Федерации или за ее пределами.

В Комплексной программе развития инфраструктуры товарных рынков Российской Федерации на 1998-2005 годы, одобренной постановлением Правительства РФ от 15 июня 1998 г. N 593*(154), товарный рынок рассматривается как система субъектов и их отношений (производителей, потребителей, посредников и организаций, обеспечивающих их взаимоотношения), целью которых является обеспечение обращения товаров конечного потребления и производственно-технического назначения.

При явных различиях приведенных определений товарного рынка в них прослеживается сходство в том, что рынок не просто сфера обращения (территориальный аспект), но и совокупность субъектов и их взаимоотношений, что приближает эти определения к сущности рынка, отмеченной в зарубежных исследованиях.

Сельскохозяйственные рынки в России характеризуются спецификой не только товара (продовольствия), но и других их составляющих: целей, форм и методов функционирования.

В аграрном праве важное место занимает институт государственного регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее - рынок сельскохозяйственной продукции), в котором можно выделить четыре совокупности нормативных правовых актов (норм права), каждая из которых регулирует самостоятельную сферу имущественных отношений с участием государства и без такового (субинституты), а именно:

1) формирование федерального и региональных продовольственных фондов для государственных нужд;

2) осуществление закупочных и товарных интервенций в целях стабилизации продовольственного рынка;

3) государственное регулирование оптовых продовольственных рынков;

4) регулирование экспортно-импортных отношений в связи с предполагаемым присоединением России к Всемирной торговой организации (ВТО).

§ 2. Формирование федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд

Сложившаяся система государственных закупок сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные продовольственные фонды для государственных нужд, частично уходящая своими корнями в историю советского периода, претерпела неоднократные изменения в период реформ и тем не менее в некоторой степени сохранила преемственность.

С 1961 и вплоть до 1991 г. государство закупало сельскохозяйственную продукцию, используя специфическую форму-договор контрактации, который представлял собой своего рода заказ государства на поставку сельскохозяйственной продукции в заданном (плановом) объеме практически по полной ее номенклатуре с оплатой по централизованно установленным закупочным ценам. Колхозы и совхозы практически были обязаны поставлять государству всю сельскохозяйственную продукцию (плановую и сверхплановую), за исключением той ее части, которая использовалась на внутрихозяйственные производственные нужды (семена, корма, зерно и другая продукция, выдаваемая или продаваемая работающим в этих хозяйствах для потребительских нужд их семей).

Нормативными правительственными актами, регулирующими отношения в системе государственных закупок сельскохозяйственной продукции, являлись: положение о порядке заключения и исполнения договоров контрактации сельскохозяйственной продукции и типовые договоры контрактации по каждому виду (или группе) сельскохозяйственной продукции (22 типовых договора), последняя редакция которых относится к 1987 г. Эти акты были утверждены Минсельхозом СССР и Министерством заготовок СССР и согласованы с Минфином России, Минюстом России, Верховным Судом СССР и Госарбитражем при Совете Министров СССР. Таким образом, названные акты имели юридическую силу, их исполнение было строго обязательным, в том числе в части ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств (уровень ответственности был не высок по сравнению с последующим периодом, а именно штраф в размере 3% от стоимости непоставленной или не принятой заготовителем продукции, по скоропортящимся ее видам (овощи, фрукты и пр.) - 5%). Договоры заключались на пять лет с разбивкой заданий по годам.

Кроме плановости, размера поставок и обязательности заключения договора контрактации названное положение закрепляло обязанности государства в лице заготовителя оказывать помощь хозяйствам (поставщикам) в организации производства сельскохозяйственной продукции, в ее транспортировке на приемный пункт заготовителя, отпускать в порядке встречной продажи хозяйствам (поставщикам) промышленные и продовольственные товары, корма за закупаемую у них сельскохозяйственную продукцию. В литературе тех времен это квалифицировалось как участие заготовителя в самом производственном процессе.

Последнее десятилетие ХХ в. характеризуется известной демократизацией в управлении сельским хозяйством. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1986 г. "О дальнейшем совершенствовании экономического механизма хозяйствования в агропромышленном комплексе страны" разрешалось использовать помимо контрактации и иные виды договоров, присущих рыночной экономике. До 30% объема плановых закупок картофеля, бахчевых, фруктов и всю сверхплановую прибыль можно было продавать на так называемом колхозном рынке.

Коренной перелом в административно-правовом регулировании наступил после принятия Законов "О государственном производственном предприятии (объединении)" (1987 г.) и "О кооперации в СССР" (1988 г.), закрепивших юридическую и хозяйственную самостоятельность колхозов и совхозов и свободу договора, т.е. их право распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению. В связи с этим было принято постановление Совета Министров СССР от 30 июля 1988 г. "Об упорядочении системы экономических (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям", которое, по существу, привело к утрате юридической силы названных нормативных правовых актов, регулировавших контрактацию сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

В начале реформенного периода государство пыталось искать и применять новые подходы к регулированию закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. Реализация постановлений Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О продовольственном налоге на 1991 год" и Совета Министров РСФСР от 26 декабря 1990 г. "О продналоге и государственном заказе РСФСР на поставку сельскохозяйственной продукции в 1991 году" не принесли ожидаемых результатов. Поэтому Указом Президента РФ от 4 января 1992 г. "О формировании государственных продовольственных фондов на 1992 год", по существу, была возрождена контракционная плановая система государственных закупок с той разницей, что объемы заготовок были в 2-3 раза меньше, нежели ранее. Кроме того, ведомственным актом была установлена ничем не обоснованная неустойка в размере 100% стоимости недопоставленной продукции. Эта так называемая контрактная система применялась и в 1993 г., хотя в соответствии с Указом Президента РСФСР от 26 января 1992 г. "О свободе торговли" в стране ускоренным темпом развивался процесс либерализации торговли в других отраслях национальной экономики, и принцип свободы договора был закреплен в ряде российских законов. Указанная принудительная система себя не оправдала. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (п. 11) были отменены в 1994 г. обязательные поставки и иные формы принудительного изъятия сельскохозяйственной продукции в государственные ресурсы.

В связи с необходимостью формирования государственных продовольственных фондов 2 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (далее - Закон).

Этот Закон провозгласил свободу договора, объявив, что сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие являются собственностью их производителя и реализуются им по своему усмотрению, исходя из экономической выгоды (ст. 3). Он сохранил:

плановую основу объема закупок и поставок на пять лет с ежегодным уточнением не позднее чем за полгода и доведением ее только до государственных заказчиков (а не до поставщиков - производителей данной продукции);

традиционную систему авансирования государственных закупок - в размере 50% стоимости контрактуемой продукции растениеводства, половина которой предоставляется при заключении государственного контракта, остальная часть - после завершения сева, а по продукции животноводства предусматривается выплата дотаций из соответствующего бюджета, обеспечивающих рентабельность ее производства.

Также Закон предусмотрел:

систему взаимосвязанных федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд (существует необходимость и практика формирования фондов сельскохозяйственной продукции и для муниципальных нужд, что относится к ведению органов местного самоуправления и не подпадает под действие Закона). Соответственно объемы закупок и поставок определяют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации;

предоставление льгот по налогообложению, целевых дотаций и субсидий, кредитов на льготных условиях, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в их распоряжении при реализации сельскохозяйственной продукции; ассигнований из федерального бюджета, необходимых для обеспечения прироста объемов производства и поставок сельскохозяйственной продукции. Виды, размеры этих льгот и порядок предоставления устанавливаются соответственно для поставок в федеральный фонд органами законодательной власти и Правительством РФ, в региональные фонды - органами исполнительной власти субъектов Федерации до заключения государственных контрактов;

предоставление госзаказчиками финансовых ресурсов поставщикам для закупки средств защиты растений и животных от болезней, высококачественного семенного и посадочного материала, средств для строительства хранилищ, цехов по переработке сельскохозяйственной продукции, приобретения технических средств и технического оборудования, современных технологий и проведения научно-исследовательских работ, связанных с производством, переработкой, хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Реализация перечисленных стимулирующих льгот возможна в рамках мероприятий, предусмотренных Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Указанные стимулирующие меры дополняются очень важным условием государственных закупок - оплатой контрактуемой продукции (в пределах плановых квот) по гарантируемым закупочным ценам, устанавливаемым ежегодно Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы и поставщиков, и потребителей, на уровне, обеспечивающем не только возмещение материальных затрат, но и получение поставщиком доходов, достаточных для расширенного воспроизводства. Кроме того, в целях защиты прав потребителей Правительство РФ устанавливает нормативное соотношение между стоимостью закупаемого сырья и вырабатываемой из него готовой продукции, а также предельный размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд с учетом безубыточной реализации готовой продукции.

Закон определяет права и обязанности государственных заказчиков. Они осуществляют выбор поставщиков; определяют конкретных потребителей (покупателей) и сроки закупок и поставок; согласовывают с потребителями (покупателями) ассортимент, объемы и сроки поставок им сельскохозяйственной продукции; гарантируют оплату закупаемой продукции по ценам и в сроки, определяемые государственным контрактом.

Государственные заказчики могут на конкурсной основе и при условии заключения договоров передавать выполнение части своих функций по формированию и размещению заказов на закупки и поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд предприятиям, организациям и учреждениям независимо от форм собственности.

Законом установлены сроки оплаты закупленной продукции при инкассовой форме расчетов - 10 дней, а по скоропортящимся товарам - до 5 дней и ответственность потребителя (покупателя) за просрочку оплаты и авансирования продукции растениеводства в размере 2% за каждый день просрочки, а при просрочке более 30 дней - 3% суммы неоплаченной (непроавансированной) продукции.

Важно отметить также предоставленное Законом право на индексацию договорных цен с учетом инфляции, а также на возмещение убытков, причиненных по вине государственного заказчика в результате его отказа от закупки, оформленной государственным контрактом. Каждая из сторон контракта, не исполнившая или исполнившая ненадлежащим образом свои обязательства, возмещает другой стороне причиненные этим убытки и уплачивает неустойку (штраф, пеню) в порядке, определенном контрактом, а поставщик, кроме того, может быть лишен полностью или частично права на получение указанных льгот. При этом стороны контракта освобождаются от ответственности в случае непредвиденных обстоятельств, возникших после его заключения в результате событий чрезвычайного характера (засуха, наводнение, градобитие) и другие форс-мажорные обстоятельства, которые стороны не могли предвидеть и предотвратить. Иначе говоря, ответственность возникает только при наличии вины (ст. 535 ГК РФ).

Данный Закон действует на всей территории Российской Федерации. Однако в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 294 "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и других потребителей федерального фонда в 1997 году" (в ред. от 28 августа 1997 г. N 1082) произошло изменение состава государственных заказчиков по формированию федерального фонда и в связи с этим введение новых условий размещения и исполнения государственного заказа, повлекшее за собой ухудшение возможностей многих сельскохозяйственных товаропроизводителей участвовать в качестве поставщиков в формировании федерального фонда сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Закон установил следующие составляющие потребностей, которые определяют объем федерального фонда для государственных нужд. Это потребности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, экономически загрязненных территорий, сил обороны и государственной безопасности и приравненных к ним спецпотребителей независимо от их размещения, городов Москвы и Санкт-Петербурга, формирования государственных резервов и оперативного резерва Правительства РФ, обеспечения экспортных поставок.

Государственными заказчиками по формированию федерального фонда сельскохозяйственной продукции первоначально были определены: Федеральная продовольственная корпорация при Минсельхозпроде России (по зерну, мясу и другим продовольственным продуктам); Минсельхозпрод (по сортовым и гибридным семенам зерновых и зернобобовых культур); Комитет по государственным резервам (по установленной номенклатуре).

Федеральная продовольственная корпорация в 1997 г. была упразднена, вместо нее создано государственное унитарное предприятие "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка"*(155). У Минсельхозпрода России (позже - Минсельхоз России) остались функции государственного заказчика по формированию оперативного резерва при Правительстве РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории. Функции государственных заказчиков по обеспечению продовольствием военных и приравненных к ним спецпотребителей были возложены на Минобороны, Федеральную пограничную службу, Федеральную службу безопасности, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральную службу охраны, Службу внешней разведки, Федеральную службу налоговой полиции, Минатом России, МЧС России, Федеральное управление спецстроительства при Правительстве РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральную службу железнодорожных войск; по продовольственному обеспечению г. Москвы, Санкт-Петербурга, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей - на органы исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации; по формированию государственного продовольственного резерва - на Государственный комитет по государственным резервам.

Согласно федеральным законам от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве" и от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе" размещение государственных заказов проводилось на конкурсной основе, условия которого определялись Федеральным законом от 6 мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июня 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Конкурсный порядок размещения заказов применялся и другими названными государственными заказчиками.

В Законе способы размещения государственного заказа расширены путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт, или аукциона (в том числе аукциона в электронной форме) на право заключить государственный или муниципальный контракт или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах). Закон не распространяется на случаи размещения заказа на товары стоимостью не свыше установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке. (По последнему решению Банка России - это 60 тыс. руб.)

Закон предусматривает возможность установления особенностей размещения государственного оборонного заказа и заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв иными федеральными законами.

Отсылка к специальному регулированию отбора поставщиков сельскохозяйственной продукции в федеральный фонд для государственных нужд отсутствует.

Таким образом, сфера действия Федерального закона от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" продолжает уменьшаться. Сужается ареал применения авансирования, гарантированных закупочных цен и других стимулирующих льгот. Порядок заключения и исполнения государственного контракта на поставку сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные фонды для государственных нужд установлен Гражданским кодексом РФ (ст. 525-534).

Дата добавления: 2015-05-31