Лекция 2. Возникновение социального управления

Введение. В лекции даётся понятие социального управления. Даются исторические примеры возникновения социального и государственного управления. Показана роль европейских и американских учёных в становлении теории социального управления.

Понятие «социальное управление» неоднозначно. Во-первых, под социальным управлением понимается управление людьми в отличие от управления вещами. К управлению людьми относят управление государством, управление производством, управление общественными объединениями людей. Во-вторых, под социальным управлением понимается управление обществом. «Наряду с отдельными видами управления, - пишет болгарский философ М.Марков, - в обществе осуществляется и целенаправленная деятельность по оптимизации развития социальной системы в целом, характеризуемая понятием «социальное управление»... Теория социального управления исследует общие, обязательные для всякого управленческого акта процедуры, независимо от того, в какой социальной сфере он реализуется».

История развития практики и науки социального управления исчисляется несколькими тысячелетиями и берет начало с зарождения письменности в древнем Шумере около трёх тысяч лет до н. э. Возникновение письменности привело к образованию особого слоя жрецов, участвовавших в торговых операциях.

В Египте во времена фараонов (3-2 тысячелетие до н.э.) для сооружения пирамид и гигантских оросительных систем требовалось огромное количество строительных рабочих. Их использование вызывало необходимость планирования и организации целенаправленной деятельности и контроля ее результатов.

Вавилонский царь Хаммурапи (1792 – 1750 гг. до нашей эры) разработал свод законов по управлению государством для регулирования всего многообразия общественных отношений между различными группами населения. В этих законах, высеченных на базальтовом столбе и состоящих их 282 статей были узаконены свидетельские показания, запрещено перекладывание должностными лицами ответственности на своих подчиненных, законодательно установлена оплата работы свободных людей. Правивший там же тысячелетия спустя Навуходоносор II увидел в оплате труда мощный стимул к труду. Ему также приписывается внедрение в практику принципов контроля за производством.

В Древнем Китае философов интересовали вопросы управления обществом, отношения между различными социальными группами, между царствами. «Одни напрягают свой ум, - рассуждал Мэн-цзы (4-2 вв. до н.э.), - другие напрягают мускулы. Те, кто напрягает ум, управляют людьми. А те, кто напрягает мускулы, - управляются. Управляемые содержат тех, кто ими управляет. Таков всеобщий закон в Поднебесной». Сторонниками Конфуция высказывалась точка зрения, что в основе управления должен лежать ритуал, обычай, традиции. Легисты считали, что управлять нужно на основе общего законодательства. Фань Фей-цзы говорил, что «государство – колесница правителя, положение – его лошадь; если он управляет страной, не применяя искусства управления, то хотя он будет и сам неустанно трудиться, ему не избежать беспорядка. Если он управляет, применяя искусство управления, то хотя он и будет жить праздно, все же станет мудрым правителем».

Не только древнекитайские философы проявляли интерес к вопросам управления. В памятниках древнеиндийской культуры, таких как «Законы Ману», содержится множество поучительных, назидательных высказываний о правильном управлении.

Проявлялся значительный интерес к управлению и в античные времена. Например, Платон в работе «Политик» называет «умение управлять людьми» одним «из сложнейших и самых труднодостижимых умений». Одновременно он обращал внимание на общую природу управления: «Для всего, что мы сейчас рассматриваем, по-видимому, есть единое значение: назовут ли его искусством царствовать, государственным искусством или искусством домоправления – нам нет никакой разницы.

Становление науки государственного управления связано с курсами «камеральных» или «камералистических» наук, которые читались в университетах Австрии и Германии в XVII в. Kameralen в переводе с немецкого означает «наука государственного управления».

Слово «Камерален» происходит от позднелатинского слова, означавшее коллегиальную форму управления, которая уравновешивала централизацию власти при абсолютистском режиме в Пруссии.

К первым работам по камеральным наукам относится четырехтомный «Трактат о полиции» королевского комиссара в Шатле Н. де ла Марс (1707-1738 гг.), родоначальника «полицейских наук», изучающей организационную структуру административных служб и пути улучшения их работы.

В 1866-1884 гг. Лоренц фон Штейн опубликовал в Штутгарте «Теорию государственного управления» в 8-ми томах. В руководимом Штейном журнале «Австрия» освещались вопросы науки государственного управления.

Благодаря работам камералистов Австрия и Германия в 19 в. обладала высококлассным управленческим аппаратом.

Во Франции в конце 18 в. и на всём протяжении 19 века публиковалось множество работ по вопросам государственного управления. В конце 18 века Жак Пеше издал трактат «О полиции и муниципалистах», в котором резко критиковал бюрократию. «Канцелярии не совет, - писал Пеше, - и переписчики не должны строить из себя администраторов или законодателей».

Чарлз-Жан Боннен в работе «Принципы государственного управления» (1812 год) предлагал формировать науку государственного управления по типу точных наук.

Первой серьезной работой в области науки государственного управления, созданной на собственной концептуальной основе, стали «Очерки об администрации» (1845 год) Александра Франсуа Вивьена, имевшей практические результаты. Эта работа послужила основой для создания во Франции специализированных министерств, разработки закона о государственных служащих и процедуры их набора, проведения деконцентрации аппарата. По предложению Вивьена была создана Школа администрации.

Конец XIX и начало XX в. – период господства, по выражению Фридриха Энгельса, юридического мировоззрения, когда государство выполняло преимущественно охранительные функции, изучение проблем государственного управления осуществлялось в пределах зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления.

Административное право рассматривалось как совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью органов государственного управления, а также осуществлением другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера.

В государствах со сложившейся наукой административного права воз­никла тенденция расширения ее предмета с включением в него проблем государственного управления.

В качестве таких государств могут рассматриваться Германия и Ита­лия, где наука административного права сближается с наукой о государ­ственном управлении и обогащается ею, однако продолжает развиваться на собственной основе. В тех же странах, где получила развитие наука государственного управления, наблюдалась обратная картина. Например, в США наука административного права рассматривалась в широком пла­не, включая в изучение проблемы организационной структуры государ­ственной администрации. С возникновением в США науки государственного управления проблемы организационной структуры администрации отошли к ней.

Существующая в США наука административного права ограничива­ется исследованием вопросов правового регулирования в области госу­дарственного управления.

Основоположником американской науки государственного управле­ния считают профессора Вудро Вильсона (1856-1924), ставшего впоследствии президентом США. В статье «Изучение администрирования» он писал: «Наука управления будет искать спосо­бы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее тру­доемкой, приведет в порядок организацию управления». Вильсон обо­сновывал необходимость изучения правительственных учреждений в США в качестве аппарата управления независимо от политики, предлагая при этом методы проведения таких исследований.

Вильсон считал, что смена политического руководства не должна вли­ять на деятельность несменяемого политического аппарата. Отсюда задачей государственной администрации становилось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, избранных народом.

Поводом, побудившим В.Вильсона написать свою статью, послужил принятый в США в 1883 г. по предложению Пендлтона «Закон о граж­данской службе», который предусматривал проведение открытых кон­курсов для претендентов на государственные должности.

В.Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполня­ющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущ­ность правительственной системы». При этом В. Вильсон и сторонник его взглядов Ф. Гуднау провели четкое разграничение между политика­ми и администраторами, в соответствии с которым политикам необходи­мо контролировать деятельность администраторов, чтобы обеспечить раз­витие демократии. Такой порядок должен быть установлен на индивиду­альном и коллективном уровнях. При таких условиях администраторы не смогут вмешиваться в политику и будут действовать в направлениях, указанных политиками.

Идеи В.Вильсона и Ф. Гуднау дали мощный толчок развития науки государственного управления в США. Во всех ведущих университетах США создавались школы государственного управления, где осуществля­лись подготовка государственных служащих, повышение их квалифика­ции и проведение научных исследований в сфере государственного уп­равления.

В. Вильсон обосновал необходимость высокого профессионализма в сис­теме государственного управления, предусматривающую требование под­бора государственных служащих по их профессиональной компетентнос­ти. Он также разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственной управлении методы организа­ции и управления, применяемые в бизнесе. Однако, несмотря на бурный рост количества идей, и теорий, которые помогали управляющим справ­ляться с меняющейся действительностью, как указывается в энциклопе­дическом справочнике Американской ассоциации управления, вряд ли можно дать четкую классификацию различных теорий управления». Из­вестный американский теоретик в области управления Г. Кунц еще в 1961 году писал в своей нашумевшей тогда статье «Джунгли управленческой тео­рии», что «...множество подходов в управленческой теории, которое, явля­ясь обескураживающим и губительным, приводит к некоему подобию борь­бы в джунглях». В 1964 г. на общеамериканской конференции по про­блемам теории управления крупнейшими специалистами «менеджмен­та» была поставлена задача создания единой теории управления, которая могла бы объяснить явления, наблюдаемые в управленческой практике, и в то же время согласовать между собой разнообразные, нередко противоре­чивые концепции в области организации и управления, а затем дать осно­ву для выработки практических рекомендаций по решению возникаю­щих при этом проблем. Задача эта осталась нерешенной и поныне.

Контрольные вопросы к лекции:

1.Каковы причины и особенности появления социального управления?

2.Как понималось управление в различных исторических обществах?

3.Каково значение идей В. Вильсона для теории государственного управления?

Интернет-сайты:

1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)

2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления

Литература:

1. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М.: ИКЦ «Март»; Ростов-на-Дону, издательский центр «МарТ», 2007, 608 с.

2. Гегедюш Н. С., Масленникова Е. В., Мокеев М. М. и др. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрайт, 2012 г., 238 с.

3. Кравченко А. И. История менеджмента. М.: Академический проспект; Трикста, 2009, 560 с.

4. Абакумова О. Г. Социология управления. М.: «Приор-издат», 2006, 160 с.

Лекция 3. Основные подходы к управлению в рамках научных школ и направлений.

Введение. В лекции рассматриваются исторически сменяющие друг друга школы управления (менеджмента). Наука предпринимательского менеджмента в США существует в виде четырех подходов к управлению: подход на основе выделения школ уп­равления, процессный подход, системный подход, ситуационный подход.

Дата добавления: 2014-01-04