Метод адміністративного права

Взагалі всі галузі права використовують у регулятивних цілях єдині засоби, закладені у самій природі права. Це – припис (накладення прямого юридичного обов’язку здійснити певні дії); заборона (накладення прямого юридичного обов'язку не здійснювати певні дії); дозволення (юридичний дозвіл здійснювати певні дії за своїм розсудом). Конкретне призначення тієї чи іншої галузі права впливає на вибір юридичних засобів впливу і на перший план може вийти один із них. Так, для цивільно-правового регулювання характерним є використання дозволення, оскільки врегульовані цивільним правом майнові відносини носять, як правило, договірний характер (наприклад, цивільна угода, господарський договір), який має на меті рівність сторін. Проте кожна галузь права використовує все ж таки всю сукупність засобів правового впливу, виділяючи з їх сфери основні для цієї галузі.

Під адміністративно-правовим методом регулювання розуміється сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини. Адміністративно-правове регулювання управлінських суспільних відносин фактично є формою юридичного опосередковування зв’язків між суб’єктом і об’єктом управління, правовим засобом цілеспрямованого керуючого (управлінського) впливу. Але ці зв’язки і цей вплив припускають відоме підкорення волі підлеглих єдиній керуючій волі. Таким чином, із цього випливає, що адміністративно-правове регулювання має своїм об’єктом такі суспільні відносини, в яких становище сторін характеризується їх фактичною нерівністю: один із учасників «підлеглий» відносно іншого. Інакше кажучи, об’єкт управління підпорядкований суб'єкту управління. Так, адміністративне право регулює управлінські відносини між вищими та нижчими органами виконавчої влади, побудовані на засадах організаційної підлеглості. Відповідно кожна ланка системи органів виконавчої влади підпорядкована по вертикалі відповідній вищій ланці. У відносинах між органами управління і громадянами також наявна фактична нерівність волі сторін, яка, проте, не носить характеру організаційної підлеглості громадянина цим органам. Саме органи управління встановлюють обов’язкові для громадян правила поведінки (наприклад, протипожежні, санітарно-гігієнічні і т. ін.), застосовують до них у необхідних випадках примусові заходи (наприклад, накладення адміністративних стягнень), вирішують питання, що виникають з ініціативи громадян (наприклад, по їх скаргах і заявах) і т. под.

Особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин найбільш чітко виявляються у наступному:

1) для нього характерні приписи відповідних органів виконавчої влади (посадових осіб). Друга сторона врегульованих суспільних відносин зобов’язана підкорятися цьому приписові. Так, акт голови місцевої держадміністрації обов’язковий для усіх її працівників або для тих із них, кому він прямо адресований. Таким чином, наявні юридично-владні приписи суб’єкта державного управління, який діє від імені держави і реалізує надані йому державою владні повноваження. Внаслідок цього друга сторона управлінських відносин не може займати рівне становище з органом, який виступає у ролі суб'єкта управління;

2) юридично-владні приписи суб’єкта державного управління є односторонніми. Якщо цивільне право передбачає волевиявлення двох сторін відносин, то предметом адміністративного права є такі відносини, в яких чітко виражене волевиявлення однієї сторони, причому їй належить вирішальне значення. Наприклад, юридичний акт управління походить не від усіх сторін управлінських відносин, а тільки від повноважного органу управління або посадової особи, які виражають у даних відносинах інтереси держави. Очевидно, що ознака односторонності волевиявлення логічно випливає з притаманної управлінським відносинам підлеглості однієї сторони другій. Відповідно тільки суб'єкт управління уповноважений давати владні приписи, обов'язкові для другої сторони відносин. У цьому проявляється наявність юридичної нерівності сторін: волевиявлення суб'єкта управління не є рівним волевиявленню об'єкта управління, інакше відносини набули б договірного характеру. Ось чому суспільні відносини, які регулюються адміністративним правом, часто називають владовідносинами. За цим терміном по суті прихована одна із основних якостей соціального управління: наявність в управлінських відносинах єдиної керуючої волі, якій підкоряється воля тих, ким керують (підлеглих). Практично односторонність юридично-владних приписів суб'єктів державного управління виражається у тому, що ці суб'єкти наділені такими повноваженнями, обсяг яких у другої сторони управлінських відносин менший. Наприклад, адміністрація підприємства має право самостійно вирішувати багато питань своєї виробничо-господарської діяльності. Проте є і такі питання, вирішення яких внаслідок їх загальногалузевого характеру належить до компетенції вищих органів. У інших випадках у однієї із сторін управлінських відносин взагалі немає повноважень, аналогічних повноваженням органів виконавчої влади (наприклад, у громадян). Саме тому така сторона відносин звертається до повноважного органу (посадової особи) за вирішенням того чи іншого питання, бо сама вона вирішити його не може.

Таким чином, незалежно від того, чи є пряма організаційна підлеглість суб’єкту управління або вона відсутня, ніхто, крім даного органу, який є суб’єктом управління у розглядуваних управлінських відносинах, не має достатніх повноважень для вирішення тих чи інших питань. При цьому владність і юридична обов’язковість односторонніх приписів визначаються нормами права, а не за розсудом суб’єктів управління. Це означає, що у сфері державного управління норми адміністративного права визначають інстанцію, яка є правомочною самостійно і юридично-владно вирішувати різноманітні питання, що виникають у сфері управління. Це є односторонньою функцією відповідного органу державного управління (посадової особи) внаслідок приписів законодавства. Отже, підлеглість в адміністративно-правових відносинах виявляється в юридичній залежності однієї сторони (керованої) від другої (керуючої). Суб’єкт управління по суті юридично володарює, а об’єкт – юридично залежний від прояву його волі. В обов’язковості односторонніх юридично-владних приписів суб’єкта управління для другої сторони управлінських відносин і знаходить свій прояв підлеглість, притаманна адміністративно-правовому регулюванню.

Односторонність і обов’язковість волевиявлення суб’єкта державного управління найбільш характерні для приписів і заборон як способів регулюючого впливу адміністративного права на управлінські відносини. Вони характерні й для дозволень. Обравши дозволений варіант поведінки, відповідна сторона управлінських відносин діє, керуючись обов’язковим приписом, і у цьому розумінні вона юридично підвладна таким одностороннім правилам. Наприклад, громадянин, реалізуючи своє право на оскарження неправильних дій органів державного управління, посадових осіб, юридично залежний від одностороннього рішення за його скаргою, яке прийматиме правомочний орган управління внаслідок наданих йому односторонніх юридично-владних повноважень.

Узагальнюючи наведене, можна стверджувати, що згідно з вимогами адміністративного права кожен орган державного управління, посадова особа наділяється повноваженнями по прийняттю в односторонньому порядку юридично обов'язкових рішень. Його вимоги обов'язкові для всіх, кому адресовані. Так само вони обов'язкові й для суб'єкта управління. Таким є механізм юридичної взаємодії сторін в управлінських відносинах, закріплений нормами адміністративного права. Внаслідок своєї універсальності він характерний і для інших галузей права, де суспільні відносини не носять договірного характеру (наприклад, для трудового, фінансового права і т. ін.).

Особливості адміністративно-правового методу не можна пов'язувати з примусом другої сторони волею суб'єкта управління. Можливість примусу не виключається, але він застосовується як крайній засіб юридичного впливу. Таким чином, обов'язковість приписів не тотожна примусові. Зміст юридично-владних приписів, притаманних адміністративно-правовому регулюванню, досить різноманітний. В їх формі встановлюються правила поведінки, юридичні обов'язки, здійснюється контроль за належною поведінкою. Багато питань вирішується в односторонньому порядку за ініціативою громадян, нижчих органів та підлеглих об'єктів, їм надаються відповідні права, задовольняються їх законні клопотання, юридично оформлюються суб'єктивні права і т. под. Прийняттю одностороннього юридичного акта у багатьох випадках передують узгодження, спільний розгляд та обговорення тих чи інших питань. Виконання односторонніх приписів забезпечується роз'яснюючою і виховною роботою органів управління; приписи нерідко супроводжуються рекомендаціями щодо їх найбільш ефективного виконання і т. ін. Зараз усе ширше застосовуються не тільки методи прямих приписів, а й засоби непрямого впливу (наприклад, економічних важелів на майнові інтереси керованих). Практика свідчить, що, наприклад, міністерство і підприємство не можуть мати однакові права, знаходитися на однаковому правовому рівні. Вони здійснюють різну за своїм призначенням діяльність. Керівництво передбачає підлеглість керованих і виключає можливість еквівалентно компенсаційних взаємозв'язків між керівником і керованим.

Результатом різного роду узгоджень, які широко використовуються на практиці органами виконавчої влади, завжди є односторонні юридично-владні акти відповідних органів управління, тобто із них виникають відносини, засновані на обов'язкових приписах.

Разом з тим наведене свідчить про те, що владному методу не чужі засоби, розраховані на рівність сторін, і вони використовуються не тільки на стадії, що передує прояву власне адміністративно-правового регулювання (підготовка одностороннього владного рішення).

Із сказаного можна зробити певні висновки.

1. Адміністративно-правовий метод використовується при встановленні кола суб'єктів адміністративного права та їх правового статусу, визначенні прав і обов'язків учасників відносин, які регулюються, санкцій і порядку їх застосування.

2. Адміністративно-правовий метод регулювання проявляється в юридичній нерівності учасників відносин, прямій організаційній підпорядкованості одного із них іншому, накладенні на підлеглого юридичних обов'язків здійснити ті чи інші дії за власним розсудом.

3. У процесі адміністративно-правового регулювання розпорядження органів державного управління, адресовані іншим учасникам управлінських відносин, є обов'язковими до виконання.

4. Управлінські відносини можуть виникати поза волею другої сторони, тому що органи виконавчої влади діють від імені держави, наділені юридично-владними повноваженнями.

В адміністративно-правовому регулюванні управлінських відносин використовуються адміністративне нормотворення і розпорядництво, а також адміністративні засоби правоохоронного характеру.

Адміністративне нормотворення – це встановлення органами виконавчої влади підзаконних обов'язкових правил поведінки у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності.

Адміністративне розпорядництво проявляється у вирішенні органами управління, їх посадовими особами питань індивідуального характеру. Подальший розвиток адміністративного нормотворення і розпорядництва в сучасних умовах тісно пов'язаний з поліпшенням їх форм, удосконаленням законодавства, посиленням економічних та організаційних важелів реалізації управлінських рішень, підвищенням професійних знань державних службовців, розширенням наукових основ і культури управління працею.

До адміністративних засобів правоохоронного характеру належать різні форми і методи здійснення контролю і нагляду за додержанням законності і дисципліни у сфері державного управління, а також застосування передбачених законом засобів виховного і примусового впливу. Вони використовуються для охорони суспільного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, попередження правопорушень і боротьби з ними, виховання громадян у дусі точного додержання Конституції і законів України.

Таким чином, адміністративно-правовий метод відображує владну природу державного управління, односторонність і юридичну обов'язковість приписів його учасників, які здійснюють управління, а врегульовані цим методом відносини визначаються як відносини влади і підпорядкованості.

Дата добавления: 2014-01-11