КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Объекты и субъекты управления собственностью. 3 страница
Государственная и муниципальная собственность, в отличие от частной собственности, более сложная категория, так как представляет собой выражение власти ни одного человека, а множества людей, или (в случае с муниципалитетом) большую группу людей. Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связанна с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия и правоохранительные органы и другие государственные органы власти и управления. Поэтому, а также потому, что необходимо вложение многих социально-экономический функций управления в государстве (а для этого также необходима собственность) – невозможно бесконечно осуществлять приватизацию государственного и муниципального имущества. Необходимо, на наш взгляд, создавать инновационные государственные предприятия, хотя бы в тех отраслях производства, где наше государство имело раньше авторитет: авиастроение, морское и речное судостроение, атомное и энергетическое оборудование и т. д. Государственная собственность включает в себя многообразные и взаимосвязанные отношения, построенные по иерархическому принципу. В основном отношения между странами государственной власти и управления, которые связанны с реализацией прав государственной и муниципальной собственности, утверждением и сложением бюджета РФ и муниципалитетов. В настоящее время основным ядром государственной собственности являются те предприятия, которые необходимы для осуществления конституционных функций и удовлетворения жизненно важных потребностей общества: оборона, атомная промышленность, почта, трубопроводы, железные дороги и др. Однако эти предприятия функционируют недостаточно, вследствие ряда причин, в том числе недостатки бюджетных запасов и неэффективное управление. На государственных предприятиях склонны держать избыточные ресурсы (материальные и трудовые), так как сложный финансовый механизм не позволяет гибко (как на частном предприятии) маневрировать финансовыми ресурсами. Низкая рентабельность на государственных и муниципальных предприятиях объясняется, в том числе и тем, что эти предприятия традиционно функционируют в отраслях невыгодных для частного капитала, так называемых социальных отраслях: железная дорога, жилищно-коммунальное хозяйство и др. В этих отраслях экономическая политика государства (в отличие от частного капитала) строится е всегда на основе только экономических критериев, но и на политических. Кроме этого, степень коррупции в государственном секторе экономики очень велика.
Рассмотренные в этом разделе учебного пособия некоторые специфические особенности функционирования государственной и муниципальной собственности не являются исчерпывающими. Далее, в последующих главах книги, мы более подробно будем останавливаться на тех или иных аспектах функционирования государственной и муниципальной собственности. 1.4 Содержание управления государственной и муниципальной собственностью. Под управлением государственной и муниципальной собственность мы будем понимать совокупность функций управления в отношении этой собственности, которые реализуются для достижения государственных и муниципальных целей. Основными функциями управления собственностью является планирование, организация, координирование, оценка, учет, анализ и стимулирование. Таким образом, управлять собственностью – это значит планировать процесс воспроизводства и оборота объектов собственности, организовывать (т. е. распределять в пространстве и во времени) трудовые и материальные ресурсы, необходимые для управления собственностью, координировать работу всех государственных и муниципальных органов управления и власти в процессе управления собственностью, оценивать, учитывать и анализировать использование собственности и, наконец, стимулировать эффективное использование государственной и муниципальной собственности. Специфической особенностью управления собственностью в государственной сфере экономики в отличии от частной сферы, является то, что процесс принятия управленческих решений в этой сфере в большей мере регламентирован, чем в частной сфере. К сожалению, в настоящее время в стране ответственность служащих за принятие решений невелика и, как следствие, низкая эффективность управления государственной и муниципальной собственностью. Причем следует отметить, что низкая эффективность для государства, а для тех, кто управляет этой государственной и муниципальной собственностью, эта эффективность существенная.
В системе управления государственной и муниципальной собственностью выделяются понятия субъект и объект управления. Причем отношения между субъектом и объектом управления государственной и муниципальной собственностью в публично-правовом и гражданско-правовом смысле различно (см. рис. 3).[9] 1. Управление в публично-правовом смысле: 2. Управление собственностью в гражданско-правовом смысле:
Рис. 3 Схема, характеризующая отношения «субъект – объект» управления государственной и муниципальной собственность в публично-правовом и гражданско-правовом смысле.
Управление государственной и муниципальной собственностью в публично-правовом смысле более широкое понятие, чем в гражданско0правовом смысле: объектом управления в первом случае может выступать как объект собственности, так и субъект собственности, а в гражданско-правовом смысле объектом управления может быть только объект собственности. И самое главное для нашего рассмотрения, цели публичного управления собственностью более широки и определяются государственной политикой, в то время как в гражданско-правовой сфере управление собственностью имеет, в основном, экономический характер.
Схема отношений «субъект – объект» управления собственностью значительно усложняется, если между субъектом и объектом собственности появляется посредник (управляющий), см. рис. 4.[10] Субъект Объект Здесь: 1 – юридическая связь собственника и его имущества (право собственности); 2 – юридическая связь между субъектами – закон или договор (субъект права «раздваивается»); 3 – управляющее воздействие в рамках права собственности и условий по связи. Рис. 4 Схема, характеризующая отношения «субъект – объект» управления государственной и муниципальной собственностью Управление государственной и муниципальной собственностью мы будем понимать как совокупность решений и действий государственных и муниципальных органов управления и власти (определение политики в области управления соответственной собственностью, образование и ликвидация органов власти и управления, которые призваны управлять соответствующей собственностью, непосредственная реализация функций управления соответствующей собственностью, т. е. организация работ по управлению и координация, разграничение объектов собственности между собственниками, учет и оценка объектов собственности, планирование воспроизводства, стимулирование субъектов управления на эффективное использование объектов государственной и муниципальной собственности, приватизация и национализация собственности) по сравнению с государственной и муниципальной собственностью. К сожалению в стране отсутствует специфическое федеральное законодательство по управлению государственной собственностью. Имеющиеся региональное законодательство и подзаконные акты по этому вопросу разные и не отвечают современным требованиям управления государственной собственностью. Важной функцией управления государственной и муниципальной собственностью раскрывающей в определенной степени его содержание является учет этой собственности: имущества предприятий, самих предприятий, земельных участков, недр, водных объектов, акций, доли и др. Учет состоит из описания объекта собственности, фиксации собственника обновления данных и др.
Учет федеральной собственности осуществляется на основе Постановления Правительства РФ от 3.07.98 № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества». Учет муниципальной собственности осуществляется в соответствии с положениями муниципальных органов власти. Данные учета государственной и муниципальной собственности фиксируются в соответствующих реестрах – информационных системах баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них, подлежащих учету. Собственником федерального реестра является Российская Федерация. От ее имени право собственности осуществляет Росимущество и другие федеральные органы исполнительной власти. Собственниками муниципальных реестров является муниципальный орган власти на местах. От их имени право собственности осуществляют муниципалитеты и другие исполнительные органы управления. Учет объектов государственной и муниципальной собственности подразделяется на текущий и специально-целевой. Примером последнего является распоряжение Минимущества РФ от 18.01.01 №91-р «Об организации учета и вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности». В нем предусматривается инвентаризация федеральных объектов незавершенного строительства, по результатам которой формулируются решения по дальнейшей судьбе этих объектов (продажа, завершение строительства, передача в собственность субъекта РФ, обмен, внесение в качестве вклада в установленный капитал государственных предприятий). Зарубежный опыт управления государственной собственностью. Проблемы управления государственной собственностью тесно связанны с вопросом степени участия государства в экономике страны. В разные годы в различных странах проводились дискуссии о целесообразности существования государственного сектора, собственно государственного производства и централизованного планирования экономики. В этой связи особый интерес представляет вопрос об изменяющейся роли государства, которое в зависимости от ситуации оказывало всеохватывающее воздействие на экономические процессы или утрачивало функции главного субъекта экономической деятельности. Разделение экономики на государственный и частный секторы обусловлено их конкретной ролью в обществе. Как одна из важнейших выдвигается задача определения места государственной собственности в системе общественных отношений. Для ее решения представляет интерес изучение зарубежного опыта в этой сфере и возможности его использования в российской практике. В странах Запада не затрагивается вопрос о составе той или иной формы собственности и, следовательно, о соответствующих отношениях и условиях их формирования. Во главу угла ставится эффективность функционирования экономики, и предпочтение отдается только тем формам собственности, при помощи которых достигается этот результат. В этом выражается суть развития экономики конкретного государства. Важным для нас является рассмотрение качественного аспекта, а именно: как используется та или иная собственность при осуществлении производства, кем присваиваются результаты деятельности объектов собственности, как реализуется экономический потенциал ее функционирования и каким образом система присвоения стимулирует деятельность собственника. Необходимо отметить, что методы реализации отношений собственности в развитых странах различны. При сходных формах собственности в западных государствах и относительно близких их соотношениях такие показатели, как структура обеспеченности общества материальными благами, уровень занятости, благосостояние населения, различаются. Послевоенное развитие большинства европейских стран вплоть до 70-х гг. прошлого века происходило на основе государственного вмешательства в экономику, обусловленного требованием создания условий для экономического роста. В итоге в большинстве из них был сформирован обширный государственный сектор путем национализации отдельных отраслей хозяйства либо создания предприятий с государственной или смешанной собственностью в ведущих отраслях экономики. Такая экономическая политика была ориентирована прежде всего на регулирование спроса преимущественно путем увеличения государственных расходов в соответствии с кейнсианскими рецептами управления экономикой. Для этих целей увеличивалась доля национального дохода, перераспределяемая через бюджетную систему государства. Показатели развития современных западных стран свидетельствуют о достижении высоких позиций в развитии производительных сил, создании огромных материальных богатств. Однако подавляющая часть стран не смогла обеспечить такого уровня развития. Их важные особенности заключаются в масштабах государственной и частной собственности, превалировании одной из них в структуре национального хозяйства, характере их функционирования. Различия в масштабах той или иной собственности определяют степень воздействия государства на экономические процессы, протекающие в ходе общественного развития, и возможность их регулирования при наличии всех форм собственности. Вместе с тем в разные периоды развития государств различаются их количественное и качественное соотношения, неодинаковы и масштабы их участил в сфере производственных отношений, что в определенной мере обусловлено общим ходом и потребностями экономического процесса, возможностями и качественным составом секторов экономики. Для стран Западной Европы такие изменения были характерны в период роста экономики, а для США — во время ее стагнации. В современной экономике функционируют различные формы собственности. Развитие технологий происходит на основе использования той или иной формы собственности. Так, в последние два десятилетия ведущие страны мира постепенно, шаг за шагом, прекратили стандартизированное массовое производство продукции. По мере развития этого процесса организационные структуры и отношения собственности, сформировавшиеся ранее и имевшие преимущества при прежнем укладе мировой конкурентной среды, стали препятствием для развития новой экономики. Назрела необходимость внесения изменений в сферу отношений собственности с учетом новой конъюнктуры на основе применения иных принципов. Практическая деятельность в этом направлении ряда стран, таких, как США, Япония, Швеция и др., свидетельствует о переходе к дерегулированию различных секторов промышленности и услуг. Их развитие нацелено на использование накопленного интеллектуального капитала, представляющего собой уже производительный фактор производства. Государственный сектор служит базой для сглаживания циклических колебаний рыночной конъюнктуры, стабилизации динамики экономического роста. Функционирование государственной собственности в отдельных странах осуществляется не только с позиции доходности, но и исходя из ее функционального назначения и значимости для общества. Государственный сектор играет важную роль в обеспечении экономической безопасности страны. Как показывает мировая практика, его участие в решении общесистемных задач дает больший экономический эффект, чем прямое бюджетное финансирование соответствующих мероприятий, осуществляемых коммерческими структурами. Полагаем, что для расширения представления о понятии государственный сектор" необходимо рассмотреть зарубежный опыт его формирования и способы функционирования. Так правительство М. Тэтчер уже в первые годы пребывания у власти поставило во главу угла своей социально-экономической стратегии задачу разгосударствления экономики и освобождения ее от пут бюрократической регламентации. В этих целях был осуществлен ряд мер, направленных на частичный демонтаж механизма государственного регулирования и приватизацию ряда находящихся в государственной собственности фирм.[11] В США и Швеции роль государственного сектора принципиально различна. В США его доля составляет около 30%, а в Швеции — около 70%. Весьма сложно ответить на вопрос, какое соотношение государственного и частного секторов является целесообразным. Оно определяется для каждой страны индивидуально в зависимости от ее истории, институциональной структуры, предпочтений населения, экономических условий развития (в прошлом и настоящем) и других факторов. Американская модель экономического развития свидетельствует об относительности необходимых размеров и параметров государственного сектора. Так, степень влияния государства вовсе не прямо пропорционально зависит от масштабов его собственности и непосредственного участия в предпринимательской деятельности. Оно имеет возможность оказывать решающее воздействие на экономические и социальные процессы благодаря своим мощным финансовым ресурсам и оптимальному их использованию в конкретных условиях динамики национальной и мировой экономики.[12] Шведская модель государственного сектора экономики базируется не на вещных или объектных формах, а на функциональных принципах. Здесь государство регулирует деятельность экономических объектов только в целях исполнения капиталом и его элементами определенных функций в государственной системе. Важнейшие задачи государственного сектора в Швеции — аккумуляция и перераспределение значительных денежных средств на социальные и экономические цели. Шведская модель исходит из положения, что децентрализованная рыночная система производства всегда эффективна. Государство не вмешивается в производственную деятельность фирм, а активная политика на рынке труда сводит к минимуму социальные издержки рыночной экономики. Цель состоит в максимальном росте производства в частном секторе и как можно большем перераспределении государством поступившей прибыли для повышения жизненного уровня народа, но без воздействия на основы производства. При этом упор делается на инфраструктурные элементы и коллективные денежные фонды. Такая форма функционирования государства привела к возрастанию его роли в распределении, потреблении и перераспределении национального дохода через налоги и государственные расходы. Частный капитал при такой системе как бы освобождается от многих видов непроизводительных для него затрат. Стимулируется использование большей части прибыли на расширенное накопление капитала, так как государство берет на себя преобладающую часть затрат на образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры, научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и т. п. В различных странах наблюдался значительный рост масштабов прямого и косвенного вмешательства-государства в экономику. Вследствие этого увеличилась доля государственных расходов в ВВП. В условиях интенсификации внутрихозяйственной, социальной и политической жизни, возросшей интернационализации и нестабильности мирового хозяйства (социальные революции, длительная депрессия, различия в уровнях развития экономики, обострения противоречий и военные конфликты, финансовые кризисы, частный сектор стал давать существенные сбои и потребовалось вмешательство государства в экономические отношения. Это привело к изменению его расходов на стабилизацию экономического положения. Вместе с тем размеры государственного сектора экономики различаются по странам и имеют неодинаковые показатели. Государственное вмешательство в экономические процессы в целом дает положительный эффект. Вместе с тем в отдельных странах наблюдались процессы обратного характера, например приватизация, ослабление государственного влияния в производственной сфере. Эта тенденция проявлялась в странах Западной Европы (Великобритания, Франция, Италия и Германия), Латинской Америки и Восточной Европы. Ослабление прямого государственного регулирования, включающее дерегулирование, денационализацию, приватизацию и другие процессы в сфере государственной собственности, было обусловлено необходимостью уменьшения чрезмерных бюджетных расходов, повышения эффективности экономики путем стимулирования развития конкурентоспособных отраслей, находящихся под непосредственным контролем государства; сокращения расходов на государственное управление благодаря ликвидации изживших себя административных структур; устранения препятствий на пути развития новых форм промышленной организации; обеспечения на этой основе роста показателей развития экономики, а в некоторых странах — сохранения устойчивого поступательного развития. Как отмечается в ряде исследований, оптимальные масштабы государственного вмешательства необходимо определять исходя из финансовых возможностей государства. С точки зрения реальных финансовых возможностей неоправданным является увеличение государственных затрат, а также чрезмерное, несбалансированное уменьшение государственных расходов, что скажется на показателях экономического развития в будущем. Возрастание доли государственных расходов связано, как правило, с необходимостью создания объективных условий для эффективной деятельности всех секторов экономики, экономической и социальной инфраструктуры, расширения сфер государственного образования и здравоохранения, увеличения ассигнований на нужды социального обеспечения и т. д. Это характерно для большинства стран Запада — Германии, Франции, Англии и др. Изменение государством финансовой политики в направлении сокращения бюджетных расходов, реорганизации и модернизации государственного сектора зачастую влечет перераспределение числа рабочих мест между частным и государственным секторами экономики. Подобная политика при негативных социальных результатах ее проведения в последующем приводит к росту эффективности государственного сектора. Так, деятельность М. Тэтчер в сфере государственной собственности привела к значительному сокращению персонала на государственных предприятиях, например, в угольной промышленности, где была достигнута высокая эффективность. Однако это не свидетельствует о безразличии к государственному сектору и к тому, как достигаются положительные результаты. Скорее наоборот, вмешательство в эту сферу означало отказ от вливания новых государственных средств в убыточные секторы промышленности, повышение их эффективности и конкурентоспособности. Государственные предприятия при этом были поставлены в жесткие экономические условия, особенно в тех отраслях, где действуют также фирмы частного сектора. Эффективность государственного сектора существенно возросла. В то же время увеличились расходы государства на социальные цели. В большинстве стран государственный сектор значительно отстал по темпам роста занятости от частного. Такое положение в сфере занятости бывает более выгодным, чем увеличение числа рабочих мест. Однако, а большинстве случаев это приводит к возрастанию доли расходов на решение социальных задач в общем объеме затрат государства. Рассматривая важность и необходимость формирования государственного сектора в экономике различных государств, мы исходим в первую очередь из его удельного веса. Значения этого показателя для государственного сектора, включающего прежде всего государственные предприятия, в странах Западной Европы различны. Государственным или публичным предприятием в зарубежной практике называется организация бизнеса, полностью или частично принадлежащего государству и контролируемого государственной (публичной) властью (государственным органом управления). Государственная компания представляет собой обычное АО, акции которого полностью или частично принадлежат государству). Можно выделить три основные группы стран в зависимости от государственной доли (в %) в общем объеме собственности: 1) страны, где роль государственных (публичных) предприятий очень велика, — Италия (19,6), Франция (18,3), Португалия (24), Греция (20,8); 2) страны, где доля государственных (публичных) предприятий весьма заметна, — ФРГ (11,6), Испания (10), Ирландия (14,4), Дания (11,9), Бельгия (10,3), Нидерланды (9,6); 3) страны, где доля сектора государственных предприятий относительно мала, — Великобритания (от 7 до 8), Люксембург (от 4 до 5).[13] Государственные предприятия являются инструментом проведения государственной политики для решения общегосударственных задач. Этим вызваны осуществляемые государством мероприятия по выдаче определенных гарантий: выделение различного рода субсидий, защита от банкротства, освобождение от обязательств по импорту, предоставление преимуществ по государственным закупкам и т. д. Большинство государственных предприятий не имеют прибыли от текущей деятельности. В этом случае главным критерием для определения эффективности их деятельности является соотношение ее общественно полезного результата и использованных государственных ресурсов (действует принцип "затраты — выпуск").[14] В собственности государства или под его контролем находятся крупнейшие компании мира в таких отраслях, как авиакосмическая и нефтегазовая промышленность, автомобилестроение и др. При выборе указанных отраслей исходили прежде всего из потребностей защиты национальных интересов. Границы государственной собственности гибки и зависят как от исторических условий, так и от необходимости решения современных задач развития общества. Государство создает следующую основную организационно-правовую форму: казенные предприятия, которые не обладают ни хозяйственной, ни финансовой, ни правовой самостоятельностью. Они не платят налогов, все их доходы и расходы проходят через государственный бюджет. По закону и фактически они входят в систему государственного управления, которое непосредственно осуществляет какое-либо министерство, ведомство или орган местного самоуправления. Экономическое значение данной формы очень невелико, как и число таких предприятий. К казенным относятся предприятия следующих отраслей (по странам): • Франция — пороховые заводы, гобеленовые мастерские, почта, телеграф, телефон, полиграфические предприятия и некоторые другие; • ФРГ — государственная военная монополия, типография федерального правительства и др.; в ведении земель — пивоваренные заводы, предприятия по добыче соли и торфа, некоторые виноградные хозяйства; • Великобритания — пороховые заводы и королевские доки.[15] Наиболее распространенной формой государственного участия являются АО. В зависимости от степени участия государства в капитале таких компаний выделяются: • публичные компании со 100%-м государственным участием; • смешанные компании, в которых государство участвует в капитале и управлении наряду с частным капиталом. Независимо от формы участия государства в акционерной компании государственные предприятия подлежат обычному налогообложению и подчиняются нормам частного права. Иными словами, они наделены собственным имуществом и обладают правовыми признаками коммерческого предприятия. Государственные АО независимы и самостоятельны по отношению к государству. Они не входят в систему органов государственного управления. Такого рода государственные предприятия полностью подчиняются нормам гражданского и торгового права и предписаниям акционерного законодательства. Процедура распределения чистой прибыли на них не регламентируется международными стандартами бухгалтерского учета. Порядок ее распределения индивидуален и закреплен в уставных документах предприятий. Объем дивидендов, распределяемых среди акционеров, задается коэффициентом выплат (или дивидендной политикой), который в свою очередь определяется финансовой политикой предприятия. Компании разрабатывают модели дивидендной политики на основе прогноза их финансового состояния на ближайшие 5 — 10 лет. При этом в модель закладывается информация о предполагаемых инвестициях, потребности в оборотных средствах, составляется прогноз выручки и рентабельности, амортизации и прочих элементов, необходимых для оценки возможных общих денежных поступлений, и задается целевая структура капитала.
Глава 2. Цели, принципы; функции и методы управления государственной и муниципальной собственностью.
2.1. Цели и принципы управления собственностью Основные цели управления государственной и муниципальной собственностью Процесс управления собственностью направлен на достижение совокупности целей. В разные периоды времени эти цели будут различны, так как условия управления изменяется. Основными целями управления собственностью являются обеспечение стабильного роста экономики страны и создание и поддержание конкурентной среды. Системы рыночных отношений в нашей стране пока еще далека от совершенства, нестабильна и подвержена инфляционным процессам, сильным колебаниям коньюктуры и отраслевым диспропорциям. В связи с этим перед государством стоит задача стабилизации долгосрочных циклических колебаний, недопущение финансовых кризисов и обеспечение постоянного ускоренного экономического роста. Рыночный механизм, как показала семнадцатилетняя практика функционирования рыночной экономики, в нашей стране сам с этой задачей не справляется. Обеспечение финансовой экономической стабильности в целом означает, что государство несет ответственность за постоянный экономический рост, поддержание оптимальной структуры экономики, устойчивость национальной валюты, занятость и внешнеэкономическое равновесие. Усиление роли государства в регулировании экономики в последние годы не следует понимать как экстенсивное развитие (т. е. наращивание количества объектов государственной собственности). Сегодня, после почти двух десятилетий хаоса, ощущается объективная необходимость в создании стройной экономически выверенной системы управления государственной собственностью. Её целями являются:[16] · Увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
Дата добавления: 2014-11-29; Просмотров: 379; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |