Источники научной дисциплины муниципального права

Понятие «источник муниципального права» основывается на общем понятии источника права, определяемом как форма выражения права. Нормы муниципального права, как и иные правовые нормы, устанавли­ваются, изменяются, а также отменяются в определенных формах, кото­рые придают содержащимся в них положениям и правилам официаль­ное общеобязательное значение. Таким образом, источники муниципаль­ного права — это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источникам муниципального права присуще те же признаки, что и источникам права вообще. Это, во-первых, нормативный характер содержащихся них предписаний и, во-вторых, обязательность для исполне­ния, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.

Своеобразие источников муниципального права проявляется прежде всего в том, что они связаны с организацией и функционированием мест­ного самоуправления как формы осуществления народом своей власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исторических и иных местных традиций. Источники •муниципального права устанавливают государственные и международ­ные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед на­селением и государством. Ими определяется правотворческая деятель­ность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также населения, от которых исходят муниципальные правовые акты.

Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в ча­стности, тем, что нормы муниципального права содержатся в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государ­стве, обладающих разной юридической силой.

Характеризуя источники муниципального права, следует отметить усиливающуюся в последние годы роль такого вида источников, как об­щепризнанные принципы и нормы международного права, междуна­родные договоры Российской Федерации. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, определяя правовую основу местного самоуправления, начинает перечисление правовых актов, ее составляющих, с международных источников мест­ного самоуправления.

Можно выделить три группы источников муниципального права с уче­том различных уровней правового регулирования муниципальных отно­шений.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимае­мые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ — глав­ный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закреп­ляющие исходные начала и принципы организации местного само­управления, гарантии прав местного самоуправления.

Местному самоуправлению посвящена специальная глава Консти­туции РФ — гл. 8.

Конституция РФ признает местное самоуправление в качестве од­ной из основ конституционного строя, необходимой формой осуществ­ления народом своей власти (ст. 3» 12). Она закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая и муниципальную (ст. 3), Согласно Конституции (ст. 72) установление общих принципов орга­низации местного самоуправления относится к совместному веде­нию Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция определяет сферу деятельности местного самоуправ­ления: самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, управление муниципальной собственностью.

Она гарантирует судебную защиту местного самоуправления, запре­щает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государст­венными полномочиями, а также содержит иные положения, определяющие конституционные основы организации и осуществления мест­ного самоуправления (ст. 130—133 и др.).

К источникам муниципального права относятся федеральные зако­ны. Важнейший из них — Федеральный закон 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Также, как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с одноименным на­званием (его действие должно прекратиться со дня вступления нового Закона 2003 г. в полном объеме), указанный Закон содержит нормы, рас­крывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

Его нормами закрепляются не только полномочия органов государ­ственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области мест­ного самоуправления и перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, но и основы деятель­ности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граж­дан и другие формы осуществления местного самоуправления, государст­венные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 п внес существенные коррек­тивы в сложившуюся организационно-территориальную структуру ме­стного самоуправления, установив:

а) единообразную территориальную организацию местного само­управления во всех субъектах Федерации (за исключением городов фе­дерального значения);

б) дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности муниципальных образований в зависимости от их вида и статуса;

в) перечень обязательных органов местного самоуправления, фор­мируемых в каждом муниципальном образовании;

г) формы межмуниципального сотрудничества и т. д.

К источникам муниципального права относится Европейская хартия местного самоуправления, которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важ­нейшие принципы организации местного самоуправления, а также га­рантии прав местного самоуправления.

Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем следует иметь в виду, что Конститу­ция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем преду­смотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Это обстоятельство дало Конституционному Суду РФ основание признать отдельные нормы Уста­ва (Основного закона) Курской области, которые по существу воспроиз­водили положения пп. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления (в них шла речь о государственном контроле за деятельностью орга­нов местного самоуправления), не соответствующими Конституции РФ в той мере, н какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения^[5].

Нормы муниципального права содержатся в федеральных законах от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы и Россий­ской Федерации», от 26 ноября 1996 г. № 1ЗЯ-ФЗ «Об обеспечении кон­ституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными и органы местного самоуправления» и др.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся и дру­гие федеральные акты, затрагивающие вопросы местного самоуправ­ления, К ним относятся: Гражданский кодекс (содержит положения о муниципальной собственности и др.); Налоговый кодекс (содержит положения о местных налогах и др.); Бюджетный кодекс (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.); Земельный кодекс (определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений и др.), а также феде­ральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации го­сударственного и муниципального имущества», от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предпри­ятиях» и др.

Источниками муниципального права являются указы Президен­та РФ и постановления Правительства РФ, содержащие муниципально-правовые нормы (например, Указ от 22 октября 1998 г, «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков»).

Нормы муниципального права могут содержаться в нормативных правовых актах других федеральных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные при­казом Минфина России от 11 декабря 2002 г., которыми руководствуются муниципальные образования при составлении и исполнении своих бюд­жетов.

Особым видом источников муниципального права являются реше­ния Конституционного Суда РФ (например, постановление от 30 мая 1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления с Российской Федерации»)^[6].

Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (пре­зидентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти субъектов, акты прави­тельств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муни­ципального права.

В третью группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными ли­цами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального об­разования; решения представительных органов местного самоуправле­ние устанавливающие порядок управления и распоряжения муници­пальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муни­ципальных образований (муниципальные правовые акты).

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям; по юридической силе (уровень юридической си­лы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам ведения местного самоуправления, ко­торые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной соб­ственностью, местными финансами, определяющие порядок приня­тия и изменения уставов муниципальных образований и т, д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муници­пального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д«) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные обра­зования, а также муниципальные образования и другие субъекты права.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» расширил практику договорных отношений в системе местного самоуправления. Так, дого­воры и соглашения могут заключаться органами местного самоуправле­ния в целях развития межмуниципального сотрудничества, а также меж­дународных и внешнеэкономических связей. Органы местного само­управления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами местного самоуправле­ния муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Это обусловлено прежде всего тем, что организация и деятель­ность местного самоуправления осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев.

Признание обычая как традиционно сложившегося и широко при­меняемого правила поведения содержит Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который предусматривает, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты искон­ной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры и что органы местного самоуправ­ления обеспечивают права малочисленных народов на защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования. Опре­деление обычая коренных малочисленных народов как правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни дает Федеральный закон от 7 мая 2001 г N9 49-ФЗ «О территориях традиционно­го природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (ст. 1).

Муниципальное право как научная дисциплина:

Термин «муниципальное право Российской Федерации», как уже го­ворилось, используется для названия не только соответствующей отрас­ли права, но и научной дисциплины, имеющей своим предметом изуче­ние муниципального права как отрасли права,

Если муниципальное право — отрасль российского права — имеет своей задачей регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, то задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти наро­да, содержания муниципальных отношений.

Одна из важных проблем организации и деятельности местного са­моуправления касается соотношения власти местного самоуправления (муниципальной власти) и государственной власти. Местное само­управление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Однако это разные формы осуществления народовластия.

Научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление как форму не только гражданской самостоятельности и активности, по и осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации. Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации ме­стного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других му­ниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономиче­ской основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.

Научная дисциплина муниципального права анализирует полномо­чия органов местного самоуправления и практику их реализации. Она выявляет и изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает практику приме­нения норм муниципального права, практику деятельности муници­пальных органов и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации в целях повышения эффективности деятельности орга­нов местного самоуправления и муниципально-правового регулирова­ния. Ее задачей является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов в решении вопросов местного значения, а также ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления перед населени­ем, государством, физическими и юридическими лицами.

Муниципальная деятельность охватывает по существу все сферы ме­стной жизни и в силу этого носит комплексный характер. Научная дис­циплина муниципального права изучает и раскрывает взаимодействие норм муниципального права с нормами других отраслей права, тесно взаимосвязанных с муниципальным правом.

Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только нормы муниципального права и регулируемые ими общест­венные отношения, существующие в данное время, но и практика пра­вового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности. Научная дисциплина муниципального права изучает формы организации мест­ной власти и их правовое регулирование, взятые в развитии.

При изучении муниципального права научная дисциплина обраща­ется к зарубежному муниципальному опыту. Россия входит в Совет Европы, в рамках которого действует Европейская хартияместного самоуправления, отражающая западный опыт правового регулирова­ния местного самоуправления. Изучение зарубежного опыта местного самоуправления имеет важное значение для становления и развития му­ниципального права в нашей стране.

Научная дисциплине муниципального права изучает нормы муни­ципального права и регулируемые ими общественные отношения, ис­пользуя при этом научные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права — это со­вокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Муниципальное право как научная дисциплина имеет свою систе­му, под которой понимается логически обоснованное расположение в опре­деленной последовательности теоретических положений, знаний, состав­ляющих ее содержание.

Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вместе с темп ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной от­расли права.

1. Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются: понятие муниципального права как отрасли права и научной дисципли­ны, предмет и источники муниципального права как отрасли права и на­учной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.

2. Местное самоуправление в системе народовластия. В этом разделе изучаются: понятие, система, принципы и функции местного само­управления, соотношение в системе местного самоуправления прямой и представительной демократии, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3. Основы местного самоуправления. Самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения (под свою ответственность) воз­можно при наличии определенных условий. Такими необходимыми условиями реализации местного самоуправления выступают основы деятельности местного самоуправления: правовая, территориальная, организационная и экономическая.

4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В веде­нии муниципальных образований находятся вопросы местного значе­ния. Кроме того, отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления. В данном разделе рас­сматриваются: понятие и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправ­ления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изучаются: понятие и система гарантий местного самоуправления; гарантии, обес­печивающие организационную и финансово-экономическую самостоя­тельность местного самоуправления; судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Ответственность органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с законодательством несут ответствен­ность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами, В данном разделе анализируют­ся понятие и формы ответственности в системе местного самоуправле­ния, а также обеспечение законности в деятельности органов и должно­стных лиц местного самоуправления.

Научное исследование муниципального права как отрасли права осуществляется на основе источников одноименной научной дисцип­лины.

К числу источников относятся прежде всего правовые акты, закреп­ляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправ­ления. Особая роль в формировании теоретической базы муниципально­го права принадлежит Конституции РФ, которая содержит положения, раскрывающие природу местного самоуправления, сущность муници­пальной деятельности, роль местного самоуправления в системе наро­довластия. Конституционные положения о местном самоуправлении, составляющие важнейшую часть содержания научной дисциплины му­ниципального права, получают свое развитие те федеральных законах, других нормативных правовых актах, устанавливающих муниципаль­но-правовые нормы. Они также являются источниками научной дисци­плины муниципального права.

Федеративное устройство нашего государства, национальные и ме­стные традиции и обычаи обусловливают особенности организации местного самоуправления в различных регионах страны. Поэтому для изучения тенденций развития муниципального права, своеобразия муниципально-правового регулирования важное значение имеют консти­туции республик в составе Федерации, уставы других ее субъектов, зако­ны и иные нормативные правовые акты по вопросам местного само­управления, уставы муниципальных образований. Данные правовые акты также относятся к источникам научной дисциплины муниципаль­ного права.

Наряду с юридическими источниками теоретическую базу научной дисциплины муниципального права составляют труды ученых, в кото­рых разрабатываются и исследуются проблемы муниципального права, история его развития, К числу теоретических источников муниципаль­ного права как научной дисциплины относятся прежде всего фундамен­тальные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюци­онной России, Игнорирование в течение десятилетий отечественного опыта земского и городского самоуправления как неприемлемого для советского государственного строительства привело, по существу, к забвению научных достижений в области местного самоуправления, принадлежащих ученым дореволюционной России. Многие дискусси­онные сегодня проблемы (такие, как природа местного самоуправле­ния, его соотношение с государственным управлением и др.) были в свое время исследованы с использованием зарубежного и отечествен­ного муниципального опыта в научных трудах В, П, Безобразова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, А. Д, Градовского, И. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, М, И, Свешникова и др.

Источниками научной дисциплины муниципального права являют­ся работы, посвященные проблемам местного управления в советский период развития нашей государственности, Они представляют интерес для формирования муниципального права по крайней мере с точки зре­ния, во-первых, опыта работы местных представительных и исполни­тельных органов советской власти, который не потерял своего значения и сегодня; во-вторых, критического анализа развития местных органов власти в нашей стране.

В последние годы появились работы по вопросам местного само­управления, в которых обобщается практика муниципальной деятель­ности в нашей стране, разрабатываются актуальные проблемы организации и деятельности власти на местном уровне. Они имеют большое значение для формирования теоретической базы местного самоуправле­ния и в силу этого также относятся к теоретическим источникам науч­ной дисциплины муниципального права.

Наконец, еще одним источником муниципального права какнауч­ной дисциплины является практика муниципальной деятельности в на­шей стране. Разработка и исследование проблем муниципального права осуществляются на основе анализа практической деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к их ведению.

Дата добавления: 2015-04-23