История возникновения внебюджетных фондов

Вопрос возникновения внебюджетных фондов рассмотрим на примере Фонда социального страхования.

Как известно, впервые обязательное социальное страхование появилось в Германии, где за период с 1883 по 1889 годы был принят ряд законов об организации государственного социального страхования рабочих. А в России это было введено значительно позже многих западных стран. Затем началось быстрое шествие этого института по всему миру.

Появлению обязательного социального страхования в России, впрочем, как и в других странах, предшествовало создание различных страховых касс, взаимных страховых обществ, вспомогательных товариществ, а также введение личного страхования жизни. Разновидностью личного страхования было страхование от несчастных случаев на производстве. Показательна в этом отношении деятельность страхового общества «Россия», которая появилась в 1888 году. Позже возникли и другие аналогичные общества. Страхование от несчастных случаев имело две формы: коллективную и индивидуальную. При коллективной форме страховые общества заключали договоры с владельцами предприятий, принимая на себя выплату определенных денежных сумм рабочим, пострадавшим от несчастных случаев. Наличие подобного договора освобождало предпринимателя от гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, которая предусматривалась законодательным актом о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников за счет работодателей, виновных в повреждении здоровья. Вопрос о гражданско-правовой ответственности работодателя при подобных обстоятельствах был особенно тщательно проработан в законе от 2 июня 1903 года «О вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев». Именно после принятия этого закона предприниматели стали активно поддерживать требования о введении государственного страхования работников с тем, чтобы снять с себя часть расходов по возмещению вреда пострадавшим. Таким образом, данный закон можно считать предвестником государственного социального страхования в России.

Первые российские законы о социальном страховании были далеки от совершенства. Они не предусматривали всех рисков утраты заработка, не охватывали наемных работников отдельных отраслей хозяйства и целых регионов страны. Пособие при нетрудоспособности назначалось в размере от половины до двух третей заработка и выплачивалось только с четвертого дня болезни. Пособие по беременности и родам выдавалось в течение шести недель работающим женщинам, которые проработали на данном предприятии не менее трех месяцев.

Однако, при всей ограниченности числа застрахованных и недостаточности их обеспечения, эти законы учитывали страховые принципы, действовавшие в других странах. Финансирование осуществлялось за счет взносов предпринимателей и работников. Страхование от несчастных случаев осуществлялось только за счет предпринимателей.

Новые руководители страны, пришедшие к власти после Октябрьской революции 1917 года считали, что законы третьей Государственной думы не отвечали насущным интересам рабочих. Сразу же после революции была принята попытка ввести альтернативную программу социального страхования, которая была разработана Пражской партийной конференцией. Уже 14 ноября 1917 года опубликовано Правительственное сообщение по данному вопросу. Здесь говорилось, что рабоче-крестьянское правительство немедленно приступает к изданию законов о полном социальном страховании наемных рабочих и сельской бедноты, чего не сделало прежнее правительство. Однако тут же следует отметить, что полномасштабного закона о социальном страховании так и не было принято за весь советский и последующий периоды. Принимались разрозненные законы и постановления по отдельным видам социального страхования и обеспечения, которые часто и не всегда обоснованно пересматривались.

Изданные после Правительственного сообщения нормативные акты о страховании на случай болезни, беременности и родам, а также безработицы не нашли своей полной реализации. Они были фактически заменены Положением о социальном обеспечении трудящихся, утвержденным декретом СНК в октябре 1918 года. Этот документ не только обозначил круг выплат, но и определял размеры пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по безработице и пенсий по инвалидности. Однако в условиях гражданской войны Положение не получило необходимого развития. Обеспечение трудящихся осуществлялось, в основном, в виде натурального продовольственного и вещевого довольствия.

Система социального обеспечения, финансируемая из государственного казначейства, просуществовала до 1921 года, когда с переходом к новой экономической политике и введением хозрасчета на государственных предприятиях назрела необходимость возврата к той системе социального страхования, элементы которой были обозначены в первых декретах. Мотивировалось это тем, что в новых условиях государство не является единственным собственником промышленности и не должно вести все время обеспечения всех работающих по найму.

По декрету СНК от 15 ноября 1921 года «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями. В частности, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам устанавливались в размере фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось два вида пособия: на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка до девяти месяцев в размере двадцати пяти процентов средней зарплаты. Пособие по безработице выдавалось в размере от 1/6 до 1/2 средней заработной платы с учетом квалификации и стажа работы. В этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования не могут быть использованы на какие-либо другие цели. К сожалению, позже данное положение было нарушено вследствие включения этих средств в государственный бюджет, а размеры обеспечения нередко изменялись в сторону их сокращения. Так, уже в 1931 году в постановлении ЦИК и СНК СССР размер пособия по временной нетрудоспособности ставится в зависимость от непрерывности стажа работы, от отрасли народного хозяйства, от членства в профсоюзе и т.п. Тем, кто проработал непрерывно на данном предприятии свыше двух лет и имел общий трудовой стаж более трех лет, пособие выплачивалось в размере полного заработка. Если стаж меньше трех лет, то пособие за первые 20 дней болезни составляло три четверти заработка. Тем же, кто не состоял в профсоюзе, оно выдавалось лишь в половинном размере. Служащие также получали пособие в пониженном размере.

Тариф по всем видам страхования составлял 28,5 процента от фонда оплаты труда. Для социального страхования по временной нетрудоспособности, материнству и детству выделялось от 6 до 9 процентов; на лечебную помощь работающим – от 5 до 7 процентов от фонда оплаты труда. Кроме обычных тарифов существовали льготный и поощрительно – карательный, применение которых зависело от степени опасности и вредности условий производства.

В деятельности страховых органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, все больше внимания уделяется вопросам профилактического и социально – бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, детские сады и ясли).

В указанный период социальное страхование находилось в ведении Народного Комиссариата Труда СССР, в котором было создано Центральное управление социального страхования, а позже и Союзный совет социального страхования. На среднем уровне социальное страхование осуществлялось губернскими кассами. Всю работу на местах вели страховые кассы, которые формировались профсоюзами.

Необходимо отметить, что Союзный совет социального страхования имел довольно широкие полномочия. Он рассматривал и утверждал разработанные Соцстрахом инструкции и положения, касающихся страхования отдельных категорий работников, порядка взимания взносов, применения действующих тарифов к отдельным видам страхования и размеров страхового обеспечения; разъяснял законодательство о социальном страховании; устанавливал порядок хранения денежных средств органов страхования и др. В 1925 году этим Советом был утвержден первый список профессиональных заболеваний.

Основополагающей датой в истории социального страхования России является передача этого института в управление профсоюзам на основании постановления ЦИК, СНК и ВЦСПС от 23 июня 1933 года «Об объединении НКТ Союза ССР с ВЦСПС». Все средства социального страхования, находившиеся в ведении НКТ, а также санатории, дома отдыха и другие учреждения были переданы в управление ВЦСПС.

Таким образом, этим постановлением профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных функций. Уместно отметить, что выполнение профсоюзами государственных функций, к которым относятся и социальное страхование, ставит их зависимость от соответствующих государственных органов.

А в 1938 году бюджет социального страхования, ранее утверждаемый отдельно, был включен в состав единого государственного бюджета СССР. С этого момента социальное страхование все больше теряет свой страховой характер и во многом пересматривается в социальное обеспечение. Оно становится инструментом распределения средств государственного бюджета на социальные нужды по остаточному принципу. Тарифы страховых взносов были установлены без учета социальных рисков.

В годы Великой Отечественной войны, несмотря на огромные трудности, были приняты некоторые меры по улучшению обеспечения отдельными пособиями инвалидов войны. Пособие по временной нетрудоспособности было им установлено в размере 100 процентов заработка. Почти все санатории и дома отдыха, которые создавались за счет средств социального страхования, были временно преобразованы в военные госпитали.

В послевоенный период отмечается дальнейшее развитие социального страхования. Устанавливается выдача пособий по временной нетрудоспособности от трудового увечья и профзаболевания в размере 100 процентов заработка, независимо от каких – либо условий.

Наметившаяся в послевоенной период тенденция по отмене ранее принятых ограничений в обеспечении пособиями по социальному страхованию, к середине 50 годов, к сожалению, была приостановлена. Постановлением Совета Министров СССР от 22 января 1955 года изменены условия и размеры пособий.

Важным этапом развития социального страхования является распространение его на новые категории работающих. Традиционно эта система в нашей стране охватывала только рабочих и служащих, то есть лиц, работающих на условиях трудового договора. Затем она начала поэтапно вводиться и для колхозников. Сначала (в 1964 году) право на государственное социальное страхование получили ведущие колхозные кадры: председатели и специалисты.

В 1970 году на основании решения Третьего Всесоюзного съезда колхозников введена система социального страхования членов колхозов. Данная система была построена на принципах государственного социального страхования, но имела ряд особенностей по видам и нормам обеспечения, порядку исчисления и выплаты пособий и др.

Отдельная «колхозная система» просуществовала вплоть до 1991 года. Объявленная в нашей стране в конце 80-х годов перестройка вызвала изменения в организации и финансировании социального страхования. К первой попытке реорганизации старой системы соцстраха можно отнести Постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 года «О совершенствовании порядка финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение». В соответствии с этим документом с 1 января 1991 года образуется Фонд социального страхования СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального страхования колхозников. Однако это действие практически не привело к перестройке содержания и функционирования социального страхования. Можно лишь указать на один момент, который имел важное значение для последующего развития системы. С образованием данного Фонда его средства уже не включались в состав государственного бюджета, что позволило избавиться от остаточного принципа распределения средств на эти цели. Одновременно и государственный бюджет был освобожден от прежней дотации на эти нужды, хотя финансовый механизм Фонда еще не был в достаточной мере отработан.

Постепенно Фонд укрепляет свое организационное и финансовое положение. В 1990 году были утверждены Временное положение о Фонде и Инструкция о порядке уплаты страховых взносов и расходовании средств, основы обязательного социального страхования. В форме рамочного закона они призваны служить базой для разработки и принятия конкретных законов в этой области и прежде всего:

- о государственном социальном страховании по временной нетрудоспособности, материнству и на случай смерти, проект которого в основном подготовлен;

- о статусе внебюджетных фондов с четким определением их деятельности, включая и Фонд социального страхования;

- о порядке и размерах уплаты страховых взносов в эти фонды.

Этот закон устанавливает новый вид социального страхования в стране - от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. С введением его в действие повышаются гарантии обеспечения пострадавших на производстве путем перехода от индивидуального метода возмещения вреда на принципы солидарного перераспределения средств. Это очень важно в нынешних условиях снижения платежеспособности предприятий, а также возможности их банкротства и ликвидации. С учетом наличия у Фонда разветвленной структуры органов, технической и материальной базы, опыта работы принято целесообразным возложить на него обязанности страховщика. В настоящее время Фондом и его исполнительными органами на местах проводится большая предварительная подготовительная работа по практическому осуществлению данного вида страхования.

Особенность создания Фонда социального страхования заключается в том, что становление института государственного социального страхования происходило на фоне длительного экономического кризиса, когда Россия как заметил в своем Послании Федеральному собранию Президент В.В.Путин, потеряла почти половину своего экономического потенциала. Но при этом правительство все же смогло сделать очень важный и необходимый шаг в сторону социальной защиты интересов своих трудящихся, поставив социальное страхование на более высокий, государственный уровень, передав функцию управления социальным страхованием от общественной организации, каковой являются профсоюзы, Фонду социального страхования.

Дата добавления: 2014-01-03