Административное регулирование в области природопользования: экологические нормативы и стандарты

Административное регулирование охватывает ряд методов управ­ления, среди которых на основе отечественного и зарубежного опыта следует выделить: стандарты качества окружающей среды, стандарты воздействия на окружающую среду, прямые запреты, технологические стандарты, стандарты качества продукции, экологические сертифика­ты, разрешения и лицензии.

Самой представительной международной организацией по стан­дартизации, насчитывающей более 100 членов и свыше 400 междуна­родных организаций, сотрудничающих с ней, является Международ­ная организация по стандартизации (International organization for standardizatoin — ISO), которая имеет статус специализированного уч­реждения ООН.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований (рис. 6.4). В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты ка­чества окружающей среды, опирается на гигиенические нормы и ис­пользует понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания вредных веществ (рис. 6.5). ПДК — это та наибольшая концентрация вещества в окружа­ющей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно дли­тельном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных эффектов (не сказывается на потомстве и т.п.). Посколь­ку возможный эффект зависит от времени действия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные (устанавливающие среднюю концентрацию вредных веществ) и максимально разовые (фиксирующие максимальное значение концентрации загрязнителя в течение суток).

Стандарты качества окружающей среды

Стандарты воздействия на окружающую среду

Экологические стандарты

Технологические стандарты

Стандарты качества продукции

Прямые запреты или ограничения

Экологические сертификаты

Разрешения и лицензии

Рис. 6. 4. Система экологических стандартов

ПДК устанавливают в результате специальных экспе­риментов, при этом предусматривается многократный запас прочнос­ти рекомендуемых значений ПДК.

Стандарты воздействия на окружающую среду определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (ПДВ — предельно допустимый выброс, ПДС — предельно допусти­мый сброс) конкретных вредных веществ из конкретного точечного источника исходя из условия непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точках) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

В некоторых случаях устанавливаются дополнительные нормати­вы воздействия: временно согласованные выбросы (ВСВ) и временно согласованные сбросы (ВСС). Эти нормативы устанавливаются в каче­стве компромисса (по социально-экономическим соображениям) для отдельных предприятий, чьи выбросы выше ПДВ (ПДС). Они устанав­ливаются убывающими во времени с расчетом достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы.

Если ПДВ и ПДС непосредственно регламентируют интенсив­ность и качество технологических процессов, являющихся источника­ми загрязнения (т.е. обладают свойством экологического норматива), то ВСВ и ВСС фактически являются отступлением от норм.

Предельно допустимые концентрации вредных веществ

Предельно допустимые выбросы вредных веществ в атмосферный воздух

Предельно допустимые сбросы вредных веществ в водоемы

Экологические

нормативы

Предельно допустимый уровень радиации

Предельно допустимый уровень шума, вибрации, магнитных полей

Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве

Предельно допустимые нормы содержания химических веществ в продуктах питания

Предельно допустимая антропогенная нагрузка на окружающую среду

Среднесуточные

Максимально разовые

Рис. 6.5. Стандарты качества и воздействия на окружающую среду

Технологические стандарты устанавливают определенные требова­ния к технологиям как основного производственного процесса, так и очистным (природоохранное оборудование). Например, в России наи­лучшая из доступных технологий законодательно признается в качест­ве эталона.

Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции, например стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т.п. Эколо­гическая чистота (т.е. качество и безопасность) пищевых продуктов обеспечивается за счет системы контроля продукции и системы ее сер­тификации.

Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не регламентируются нормами и стандартами и представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб природной среде своими вы­бросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уров­ня технологически или экономически. Таким образом, эффективным становится только полное запрещение производства. Например, в на­стоящее время запрещено производство и применение ДДТ, хлорфтор-углеродных соединений, фреонов, разрушающих озоновый слой. Пол­ному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конеч­ной продукции, квота на потребление отдельных видов первичных ре­сурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т.п.).

Экологические сертификаты или лицензии представляют собой до­кумент на право осуществления экологически безопасной деятельно­сти. Объектами экологической сертификации являются: объекты окружающей природной среды (земля, водные источники, биологиче­ские ресурсы); отходы производства и потребления; технологические процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безо­пасности и предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.

Разрешения и лицензии могут носить временной или разовый характер. Они предоставляются в сферах деятельности, предусматри­вающих их получение, а также в случаях отсутствия нормативов и стан­дартов в отношении какой-то деятельности, например лицензирова­ние экспорта ресурсов животного и растительного мира.

В основе современной системы административного регулирования природопользования в России лежит экологическое нормирование. В СССР с 1976 г. установлена Система стандартов в области охраны при­роды и улучшения использования природных ресурсов, включающая го­сударственные (ГОСТы) и отраслевые (ОСТы) стандарты. В соответствии с законодательством Российской Федерации экологические нормативы, правила и стандарты, установленные органами государственного управ­ления бывшего СССР, действуют на территории России вплоть до при­нятия соответствующих нормативных актов Российской Федерации.

Экологическое нормирование не ограничивается регламентацией хозяйственной деятельности. В него входит система государственных экологических кадастров и стандартов территорий, в том числе ка­дастр особо охраняемых природных территорий.

' Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. «О порядке ведения го­сударственного кадастра особо охраняемых природных территорий».

Развитие экологического нормирования связано с утверждением фундаментальных экологических нормативов, таких, как экологиче­ская техноемкость территории или предельно допустимая техногенная (антропогенная) нагрузка. Практика показывает, что необходима опе­режающая регламентация количественного производства, запрет на размещение предприятий с уровнем природоемкости выше установ­ленного для данной территории на основании утвержденных величин ее экологической техноемкости и предельно допустимой техногенной нагрузки. При этом установленные государством стандарты качества окружающей среды должны рассматриваться как социально гаранти­рованный (в законодательном, организационном, финансовом отно­шениях) минимум экологической безопасности.
6.6. Административно-контрольный механизм управления природопользованием

Административно-контрольные методы управления включают го­сударственную экологическую экспертизу и государственный инспек­ционный контроль.

Экологическая экспертиза — установление соответствия хозяйствен­ной деятельнос-ти экологическим требованиям и определение допусти­мости реализации объекта эко-логической экспертизы в целях преду­преждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Теоретически экологическая экспертиза основывается на концепции приемлемого экологического риска. Эта концепция получила широкое рас­пространение в индустриально развитых странах как средство поиска ба­ланса между стратегиями экономического и экологического развития. Приемлемый уровень экологического риска (нулевым он быть не может) зависит от того, какие выгоды получает население при увеличении риска за счет повышения уровня социально-экономического благополучия и какие издержки необходимы для того, чтобы уровень экологического риска не превышал уровень социально лриемлемого риска.

Экологическая экспертиза реализует вторую часть рассматривае­мой концепции — управление риском, что подразумевает перенос прио­ритетов благополучия людей на приоритеты государственной полити­ки. Таким образом, экологическая экспертиза — это процесс принятия решений, в которых оценивается экологический риск и возможности его предупреждения.

Правовой основой экологической экспертизы является Конституция Российской Федерации, Федеральный закон РФ «Об охране окру­жающей среды» и Закон РФ «Об экологической экспертизе»¹. Виды экологической экспертизы: государственная экологическая эксперти­за и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза находится в компетенции специально уполномоченного государственного органа (Министерство природных ресурсов) и проводится образованными им экспертными комиссиями. Объектами государственной экспертизы являются мате­риалы, носящие проектный характер (проекты инвестиционных про­грамм, комплексных схем охраны природы и природопользования, схем развития отраслей хозяйства и пр.).

Результатом проведения экспертизы является заключение государ­ственной экологической экспертизы — документ, содержащий обо­снованные выводы о допустимости воздействия на окружающую при­родную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможностях реализации объекта экспертизы. При наличии положительного заклю­чения открывается финансирование реализации объекта.

Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и общественных организаций. Ее проводит экспертный кол­лектив, который осуществляет экологическую оценку как строящихся, так и функционирующих объектов, а также любых действий, связанных с влиянием на окружающую среду и возникновением экологиче­ских конфликтных ситуаций. Из объектов общественной экспертизы исключаются те, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную тайну. Заключение общественной экспер­тизы приобретает силу закона после утверждения его специально уполномоченным органом по охране окружающей среды.

Государственная экологическая экспертиза финансируется из средств заказчика документации. Общественная экспертиза осуществ­ляется за счет собственных средств общественных организаций, доб­ровольных денежных взносов граждан и т.п.

Экологический контроль — это система мер по надзору за состояни­ем окружающей природной среды. Его основные задачи: наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной деятельности; проверка выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды.

Экологический контроль подразделяется на четыре уровня:

1.
государственная служба наблюдения за состоянием окружаю­
щей среды, или мониторинг окружающей природной среды;

2.
государственный инспекционный контроль;

3.
производственный контроль;

4.
общественный контроль.

Цель мониторинга — контроль за процессами, происходящими в воздухе, воде, почве, уровнем их загрязнения, влиянием этих процес­сов на растительный и животный мир, а также обеспечение населения текущей и экстренной информацией, прогнозированием состояния окружающей среды. Мониторинг осуществляют органы исполнитель­ной ветви власти (в частности, Министерство природных ресурсов, Федеральная служба земельного кадастра, продовольствия и др.)

Государственный инспекционный контроль осуществляет надзор за следующими объектами и направлениями:

• 
  воспроизводством и оздоровлением природной среды, охраной и рациональным использованием природных ресурсов;
• 
  соблюдением законодательно установленного режима особо ох­раняемых территорий;
• 
  возникновением, использованием, переработкой и захоронени­ем токсичных отходов;
• 
  выполнением предприятиями экологических программ и планов;
• 
  соблюдением предприятиями независимо от ведомственной принадлежности законодательства РФ и решений местных админист­раций и исполнительных органов в области охраны природы;
• 
  соблюдением экологических нормативов.

Государственный инспекционный экологический контроль вхо­дит в состав Единой республиканской системы (ЕРС) наблюдения и контроля за состоянием природной среды.

Производственный контроль осуществляется экологической служ­бой предприятий, учреждений, организаций. Его задача — проверка выполнения планов и мероприятий по следующим направлениям:

• 
  охрана окружающей среды;
• 
  рациональное использование природных ресурсов;
• 
  соблюдение нормативов качества окружающей среды;
• 
  выполнение требований природоохранного законодательства.

Общественный контроль осуществляется общественными объеди­нениями, трудовыми коллективами с целью проверки выполнения требований Закона «Об охране окружающей среды» министерствами, предприятиями и другими организациями независимо от форм собственности и подчиненности.

В целях укрепления государственной системы управления природо­охранной деятельностью с 1994 г. в России начала формироваться Еди­ная государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ). В ее задачи входит контроль над состоянием воспроизводства и оздоров­ления природной среды и природных ресурсов; соблюдением экологи­ческих нормативов источниками загрязнения; выполнением требова­ний по охране окружающей среды и природопользованию при различных видах хозяйственной деятельности; соблюдением природо­охранного законодательства и др.

6.7. Экономический механизм управления природопользованием (общая характеристика)

Экономический механизм — это совокупность плановых, финан­совых, товарно-рыночных, организационно-административных и иных мер, воздействующих на поведение людей в сфере производства товарной продукции и способных создать материальную заинтересо­ванность товаропроизводителей и иных участников процесса матери­ального производства в соблюдении экологических требований.

В классическом виде ни планово-регулируемая, ни тем более ры­ночная экономика не создают у товаропроизводителей материального интереса к тому, чтобы строго соблюдать в производственно-хозяйст­венной деятельности экологические требования, т.е. требования по рациональному природопользованию и природоохране. Каждый това­ропроизводитель заинтересован в том, чтобы произвести как можно больше товарной продукции, реализуемой по высокой цене, при наи­меньших издержках производства. Мероприятия по рационализации природопользования и охране природы, стоимость которых достаточ­но высока и имеет тенденцию к возрастанию, входят в издержки про­изводства, но, как правило, не увеличивают производимой продукции, а поэтому товаропроизводителю невыгодны.

Чтобы преодолеть такую негативную с точки зрения принципов устойчивого развития ситуацию, вводится в действие экономический механизм природопользования (рис. 6.6). Существует три типа эконо­мического механизма природопользования.

Экономические методы управления природопользованием и охраной

окружающей среды

Финансово-кредитный механизм

Экологическое страхование

Экологическое стимулирование

Система бюджетного финансирования

Фонды страхования техногенных аварий

Льготы (налоговые, кредитные и др.)

Система экологических фондов

Фонды страхования стихийных бедствий

Специальное налогообложение экологически вредной продукции технологии

Система экологических банков

Фонды перестрахования

Поощрительные цены и надбавки на экологически чистую продукцию

Фонды экологического страхования

Механизм купли-продажи разрешений на право выброса, сброса загрязняющих веществ

Иностранные инвестиции

Собственные средства предприятий

Государственная поддержка предприятий, производящих природоохранное оборудование

Система льготных экологических инвестиционных кредитов

Экологическая сертификация

Экологические субсидии

Рис. 6. 6. Совокупность экономических методов управления в области природопользования

Первый тип — ограничивающий, или догоняющий. Это довольно мягкий в экологическом отношении механизм. Он ставит самые об­щие экологические рамки для экономического развития отраслей, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен главным образом на ликвидацию негативных экологиче­ских последствий, слабо влияя при этом на темпы и масштабы разви­тия. Именно такой механизм природопользования и формируется сей­час в России.

Второй тип можно охарактеризовать как жесткий, подавляющий. Этот механизм посредством жесткой налоговой, кредитной, штраф­ной политики практически подавляет развитие определенных отрас­лей и комплексов в области расширения их природного базиса, в це­лом способствуя экономии использования природных ресурсов. Такой механизм характерен для ряда природоэксплуатирующих комплексов в западных странах.

Третий тип — стимулирующий. Он благоприятствует развитию экологосовместимых и природоохранных производств и видов деятельно­сти. Такой механизм природопользования способствует увеличению производства на базе новых технологий, позволяет улучшить исполь­зование и охрану природных ресурсов.

Контрольные вопросы

1.
Какие группы инструментов административного регулирования в сфере
природопользования и охраны окружающей среды вы знаете?

2.
Каковы структурные особенности системы экологического права?

3.
Определите основное содержание экологической экспертизы.

4.
Каковы тенденции развития государственного институционального ме­ханизма в сфере природопользования?

5.
В чем заключаются характерные особенности информационного обес­печения природопользования?

6.
Чем отличается понятие «управление» от понятия «направляемое раз­витие»?

7.
Каковы отличительные особенности государственной экологической
политики России?

ГЛАВА 7 ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дата добавления: 2014-01-05