Политическая полиция в 1-ой половине XIX века

Формирование и деятельность министерства внутренних дел

Реформы Екатерины II в развитии полицейских учреждений

В первые годы своего царствования Екатерина II приняла ряд мер по совершенствованию деятельности полиции.

Были увеличены штаты руководящих сотрудников Главной и Московской полицмейстерских канцелярий.

Розыскная экспедиция в Санкт-Петербурге в 1763 г. была выделена из Главной полицмейстерской канцелярии и стала самостоятельным учреждением, подчиненным Юстиц-коллегии. Следственно-розыскные органы и судебные функции изымались из ведения полиции.

Екатерина II сделала Сенат высшим исполнительным органом управления и суда, а генерал-прокурора назначила главным чиновником государства, с которым чаще всего имели дело президенты коллегий и губернаторы. Он пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах. Законодательные функции Сената были сведены к устранению мелких проблем в законах, не имевших политического значения.

Правительствующий Сенат был разделен на шесть департаментов. К компетенции третьего департамента относился контроль за деятельностью всех полицейских органов в империи. Екатерина II считала необходимым осуществление реформирования полиции.

Основными нормативными документами, определяющими компетенцию, функции, организацию полиции в конце XVIII века стали «Учреждение об управлении губерниями» [20] от 7 ноября 1775 г. и «Устав благочиния или полицейский» [21] от 8 апреля 1782 г.

«Учреждение об управлении губерниями» ставило перед уездной полицией ответственные задачи по предупреждению и пресечению преступлений, принуждению населения к исполнению законов, поддержанию безопасности, ограждению населения от воров и разбойников, «поимка оных и истребление их шаек».

Согласно «Учреждению для управления губерний» была создана сельская полиция. В каждом уезде местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько кандидатур в «нижний земский суд», исполнявший административно-полицейские и судебные функции. Члены (3-4 заседателя и капитан-исправник) нижнего земского суда и их руководитель - земский исправник утверждались в своей должности губернатором, которому через губернское правление и подчинялся нижний земский суд. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, мостов, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями, эпизоотиями.

Для всех городов, где не было постоянного военного гарнизона, учреждалась должность городничего, назначавшегося по представлению губернского правления Сенатом.

Согласно «Уставу благочиния» создавался новый городской административно-полицейский орган – «Управа благочиния или полицейская», вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко определялись ее задачи и компетенция.

В состав Управы благочиния во всех крупных городах, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, входил городничий и подчинявшиеся ему пристав уголовных и пристав гражданских дел, два ратмана.

Управа благочиния выполняла административно-хозяйственные функции, следя за исправностью городских сооружений, чистотой улиц. Управа благочиния выполняла и судебные функции, рассматривала мелкие уголовные и гражданские дела, подчинялась непосредственно губернскому правлению. Частным приставам предписывалось заниматься дознанием по уголовным делам. «Квартальный надзиратель имеет смотреть, чтоб все и всякий в его квартале остался в законно-предписанном порядке, имеет попечение, чтоб молодые и младшие почитали старых и старших, и о повиновении слуг и служанок хозяевам и хозяйкам во всяком добре, мирит и разнимает малые ссоры и споры в пределах своего квартала, имеет бдение, дабы всяк пропитался честно и сходно узаконению, должен ведать о всех в квартале его ведомства живущих людях, чего ради хозяева домов, или их поверенные обязаны всегда давать знать квартальному надзирателю о всех к ним на житье приезжающих или приходящих, отъезжающих или отходящих»[22].

В 1785 г. были созданы сословные органы государственного самоуправления – городские думы. К их компетенции относилось и сохранение в городе тишины, спокойствия, наблюдение за порядком и благочинием.

Новая крупная реформа местного управления была проведена в 1775 году Екатериной II - губернская реформа.

К этому времени Россия была разделена на 23 губернии, 66 провинций и 180 уездов. Немногие из них сохранили исторические названия (Волынская, Таврическая). Большинство губерний получили название по главным городам (Вологодская, Тверская), рекам (Енисейская), озерам (Забайкальская) и т.п. Несколько губерний образовывали генерал-губернаторство (наместничество). Каждая губерния делилась на уезды, в которых проживало от 30 до 40 тыс. ревизских душ. В ходе реформы были значительно расширены права должностных лиц и учреждений на местах; им передавались многие функции коллегий.

Губернии возглавлял губернатор, наместничество – наместник (генерал-губернатор). Последние были наделены чрезвычайными полномочиями и были ответственны только перед Екатериной II. Находясь в Петербурге, они могли участвовать в работе Сената.

Лекция 4. Полицейский аппарат в начале XIX века: организация и развитие

Вопросы:

1. Формирование и деятельность министерства внутренних дел

2. Министерство полиции: история образования, компетенция

3. Политическая полиция в 1-ой половине XIX века

4. Образование жандармских подразделений полиции

Коллегиальное начало построения центрального государственного аппарата долго в России не продержалось. Коллегии были очень медлительны в решении многих вопросов, входивших в сферу их деятельности. В России, с ее огромным расстоянием, это становилось серьезным недостатком. Сказывалась и незавершенность петровских реформ. Петру I не удалось создать стройную и стабильную систему местного управления, что отразилось на работе коллегий, которые взяли на себя ответственность за решения местных проблем, в которых они были недостаточно компетентны. Следует учесть, что в губерниях и провинциях тогда было еще недостаточное количество кадров местных администраторов, взявшихся за разрешение стоявших перед ними задач с помощью новых методов работы. Поэтому усилия ближайших преемников Петра I были направлены в первую очередь к упрощению и прямому сокращению создаваемого государственного аппарата и постоянно возрастающей роли государства в хозяйственной жизни, образовании, культуре.

Замена коллегий министерствами готовилась еще в царствование Екатерины II. Именно тогда в составе Сената для общего руководства отдельными отраслями хозяйства были учреждены экспедиции и казначейства, подчинявшиеся не его департаментам, а непосредственно генерал-прокурору, что означало воссоздание принципов единоначалия в государственном аппарате.

Петр I восстановил ряд прежних коллегий, во главе которых поставил главных директоров, ранее не входивших в их состав, но пользовавшихся правом личного доклада государю. В 1797 г. появился и первый министр. Им стал начальник Департамента уделов князь А.Б. Куракин.

В первые десятилетия XIX века в России произошли существенные изменения в организации государственного аппарата. Реформа государственных учреждений определялась как внутренними причинами – необходимостью приведения системы управления в соответствии с изменившимися социально-экономическими условиями, для обеспечения в России деятельного участия государства в экономической, общественной жизни, так и внешними обстоятельствами – прежде всего войнами с наполеоновской Францией.

Изменения и совершенствование системы государственного управления страной в новом веке определялись конкретно-историческими условиями и событиями. Кровавый дворцовый переворот 11 марта 1801 г., убийство Павла I и восход на престол его сына Александра I, движение либерально настроенного дворянства и восстание декабристов (1825 г.), сохранение крепостного права и отсутствие гражданской свободы – эти и многие другие события и процессы в развитии экономических, политических и социально-сословных отношений того времени не могли не оказать своего влияния на характер и систему управления государством[23].

Поэтому с приходом к власти Александра I вопрос о реформе центральных органов управления обсуждался в Негласном комитете. В.П. Кочубей подал императору записку с предложением закрыть коллегии и учредить по примеру Франции министерские канцелярии.

Важнейшей частью реформы системы государственных органов, событием внутриполитической жизни страны было образование в сентябре 1802 г. новых органов центрального управления – министерств.

8 сентября 1802 г. Александр I подписал Манифест «Об учреждении министерств» [24]. Манифест определил основные функции каждого из министерств и их взаимодействия между собой. Такими министерствами являлись: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, коммерции, народного просвещения, финансов.

По Манифесту 8 сентября 1802 г. коллегии и подчиненные им места переходили под контроль министров. Каждый министр был исключительно важным государственным деятелем, назначался императором, был перед ним ответственен, непосредственно управлял всеми вверенными ему участками и представлял императору через Сенат ежегодные письменные отчеты с обоснованием в них расходования средств структурами министерства, с указанием результатов в содеянном, состояния дел и возможных перспектив. Функции и обязанности министров как государственных лиц были достаточно широкими и весьма ответственными.

Своеобразный и особый статус имел министр внутренних дел, в обязанности которого входили постоянная забота «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни. Отсюда в ведение МВД были переданы Мануфактурная и Медицинская коллегии, Солярная контора, Главное почтовое управление, Экспедиция государственного хозяйства.

Губернаторы представляли императору рапорты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого ведомства.

Министерство внутренних дел (1802 – 1917 гг.) было многофункциональным учреждением. Помимо охраны общественного порядка, оно первоначально управляло казенными фабриками и заводами, занималось добычей торфа и каменного угля, обеспечивало переселение крестьян на новые земли, руководило строительными работами, занималось распространением агрономических знаний и т.п. МВД руководило всеми отраслями государственной промышленности (кроме горной): государственного строительства, торговли, почтой и др. Первым министром внутренних дел стал один из ближайших друзей Александра I - 34-летний граф, председатель Государственного совета и Комитета министров Виктор Павлович Кочубей, который пригласил на службу М.М. Сперанского. Он возглавил главное структурное подразделение МВД – Департамент внутренних дел, в состав которого входили четыре экспедиции. Руководство полицией сосредотачивалось во второй экспедиции Департамента – экспедиции спокойствия и благочиния, состоявшей из двух отделений. Первому отделению подчинялись сельская, второму – городская полиция. При этом на первое отделение возлагались сбор информации обо всех происшествиях, предотвращение преступлений, пресечение неповиновения крестьян законной власти. Второе отделение занималось контролем за соблюдением Устава благочиния, состоянием и содержанием полицейских и пожарных команд.

В 1806 г. в системе второй экспедиции Департамента полиции МВД произошли изменения. В 1806 г. первое отделение стало собирать сведения по губерниям обо всех происшествиях, контролировало проведение массовых зрелищ, публичных собраний. Второе отделение рассматривало жалобы на полицию по поводу медлительности, несвоевременности раскрытия преступлений.

2. Министерство полиции: история образования, компетенция

Дальнейшее развитие органов центрального управления полицией было связано с реорганизацией государственных учреждений в 1810 - 1811 гг., вошедшей в историю России как реформа М.М. Сперанского, в ходе которой было образовано министерство полиции.

В июле 1810 г. был издан царский Манифест «О разделении государственных дел на особые управления»[25], в котором закреплялось, что обеспечение внутренней безопасности, входившее ранее в компетенцию МВД, управление полицией, продовольственным и медицинским делом должно осуществлять Министерство полиции. В его задачи входили: борьба с преступностью, проведение рекрутского набора, охрана государственных запасов, продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудовое использование заключенных, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения, осуществление тайного и явного контроля за иностранцами, проживающими в России, выполнение цензурных функций.

Так, Манифест от 25 июля 1810 г. разделял все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей:

1) внешние отношения, которые находились в ведении Министерства иностранных дел;

2) устройство внешней безопасности, которое поручалось Военному и Морскому министерствам;

3) государственная экономика, которой ведали Министерство внутренних дел, Министерство просвещения, Министерство финансов, Государственный казначей, Ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения;

4) устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось Министерству юстиции;

5) устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию Министерства полиции.

Для Министерства полиции были разработаны и опубликованы «Учреждение Министерства полиции» [26] и «Наказ Министерству полиции» [27] от 25 июня 1811 г., которые стали нормативной основой организации и деятельности Министерства. Оно могло требовать в свое распоряжение войска, минуя Военное министерство, и давать распоряжения командирам полков.

Первым Министром полиции был назначен генерал-адъютант императора Александра I А.Д. Балашов.

Министерство полиции состояло из трех департаментов: Департамента полиции хозяйственного, Департамента полиции исполнительного и Медицинского Департамента, а также общей и особенной канцелярии.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов продовольствием, пресечение спекуляции, надзор за смирительными домами.

Департамент полиции исполнительной был образован на базе второй экспедиции Департамента МВД. Его структура была следующей: первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета. Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам. Третье отделение содействовало организации и проведению общих ревизий губерний, содержанию земского ополчения (милиции), поимке дезертиров.

Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.

В Министерстве полиции была образована Особенная канцелярия при Министерстве. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра.

Особенная канцелярия Министерства полиции занималась не только секретным делопроизводством, но и выполняла функции политической полиции. К 1819 г. она состояла из трех подразделений, так называемых секретных столов и секретной части. Первый стол занимался вопросами выезда за границу и въезда в империю как российских граждан, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами. Второй стол собирал сведения о книжных лавках и типографиях, о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего стола входил надзор за религиозными сектами, бродягами.

В конце 1819 г. при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент Мануфактур и торговли, затем Почтовый департамент, а Департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь были переданы в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции.

13 января 1807 года был учрежден «Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия» [28]. Его председателем был назначен министр юстиции П.В. Лопухин, а членами — министр внутренних дел В.П. Кочубей, сенаторы Н.Н. Новосильцев и А.С. Макаров. Комитет должен был только «предписывать порядок следствия и наблюдать за производством оного», собирать сведения о подозрительных людях, о слухах, сочинениях и т.п., используя разные каналы информации: сведения от обер-полицмейстера, директора почт и министра внутренних дел. Основным источником были доносы. В то же время он превратился в высший следственно-судебный орган по политическим и важным уголовным делам. Основным назначением его были вопросы высшей политической полиции: борьба с распространением слухов о вольности крестьян, следствия по делам об оскорблении царской фамилии, пресечение распространения, «вредных» сочинений, создания тайных обществ и т.п. В его ведении находились также некоторые функции контрразведки, надзор за подозрительными иностранцами, за перепиской с иностранцами.

Но эффективность деятельности была невысокой, что дало основание Бенкендорфу представить проект «Об устройстве высшей полиции». В проекте были заложены принципы построения высшей полиции, а именно: 1) строгая централизация; 2) четкая организация всех звеньев в центре и на местах; 3) использование верных и надежных кадров; 4) рассредоточение полицейских сил по всей стране.

Царствование Николая I началось с восстания декабристов. Это не могло не оставить своего следа на всей его деятельности. Первоочередной задачей он поставил укрепление полицейского аппарата и усиление режима личной власти. Это проявилось в усовершенствовании бюрократической системы, которая постоянно разветвлялась и увеличивалась. Кроме того, расширялась канцелярия Его Императорского Величества, увеличивались ее функции.

Канцелярия, существовавшая при Александре I, была преобразована в I отделение (его функции: подготовка бумаг для императора, контроль за исполнением его повелений министрами, губернаторами и местной администрацией в целом, кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, карьерного роста).

4 апреля 1826 года было сформировано II отделение, в обязанности которого входила кодификация законов Российской империи и анализ и обобщение юридической практики. 3 июля 1826 года было образовано III отделение (высшая полиция), которое занималось вопросами государственной и военной безопасности.

III Отделение собственной его императорского величества канцелярии создавалось по проекту генерал-адъютанта А.Х. Бенкендорфа, назначенного его руководителем. Он же возглавил и особые воинские подразделения - жандармский корпус.

Сначала III отделение располагало небольшим аппаратом из 16 человек, которые обслуживали четыре экспедиции:

- I экспедиция ведала политическими делами, «предметами высшей полиции и сведениями о лицах, состоящих под полицейским надзором», деятельностью революционеров и их организаций;

- II экспедиция — раскольниками, сектантами, фальшивомонетчиками, уголовными убийствами, местами заключения, крестьянским вопросом;

- III экспедиция занималась специально иностранцами;

- IV экспедиция занималась перепиской о «всех вообще происшествиях», ведала личным составом, пожалованиями и т.д.

Главной задачей III-го отделения являлось распространение устоев государственной жизни. По закону в компетенцию III отделения входили: «1) все распоряжения и известия по всем случаям высшей полиции; 2) сведения о числе существующих в государстве сект и расколов; 3) известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и пр.; 4) сведения подробные о всех людях, под надзором полиции состоящих; 5) высылка и размещение людей подозрительных и вредных; 6) заведование наблюдательное и хозяйственное всех мест заключения, в коих заключаются государственные преступники; 7) все постановления и распоряжения об иностранцах, в России проживающих; 8) ведомости о всех без исключения происшествиях».

Особенно пристально III отделение следило за людьми с юридическим образованием и за просветителями, которые распространяли знания среди народа. В стране создавалась атмосфера доносов, подозрительности, шпионажа и страха.

В 1828 году было создано IV отделение, в ведении которого были учебные, воспитательные и благотворительные учреждения, женские учебные заведения.

В 1835 г. было введено V отделение для подготовки реформы по управлению государственными крестьянами. Им была усилена работа по обеспечению государственной безопасности, предупреждению и пресечению повтора подрывных событий в империи. В 1842 году на V отделениесталивозлагаться функции по ведению цензуры и деятельность тайной агентуры. Важнейшим направлением работы данного учреждения было составление докладов на основе тщательного анализа собранной информации. Отделение следило за состоянием общества, жизнью каждой составной группы, ее лидеров и отдельных представителей. На него работала целая сеть платной и добровольной агентуры.

В 1842 г. появилось VI отделение – специально для подготовки материалов по управлению территориями Кавказа.

Дата добавления: 2014-01-03